最高法院裁判：除非被告明显不适格，不宜起诉时裁定不立案或驳回
裁判要旨】
原告起诉时，基于初步证据确定具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”，至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。一般而言，除非被告明显不适格，人民法院不宜在起诉阶段即以此为由裁定不予立案或者驳回原告的起诉。
在五被告并非明显均不具有原告所主张的排除妨害义务的情况下，原审法院未予释明，直接以再审申请人起诉的被告不明确为由，裁定不予立案，属适用法律错误，本院予以指正。
案件是否需要启动再审程序，不仅仅取决于原审诉讼程序是否合法，还应当考虑启动诉讼程序本身是否必要，即当事人的实体权益是否需诉讼程序加以保护。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申6854号
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）李爱荣，女，1962年10月12日出生，汉族，住河北省邢台市隆尧县。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）李志良，男，1963年3月5日出生，汉族，住河北省邢台市隆尧县。
共同委托诉讼代理人李改运（李爱荣之妹），女，1972年4月24日出生，汉族，住河北省邢台市隆尧县。
共同委托诉讼代理人赵丽丽，北京市盈科律师事务所律师。
再审申请人李爱荣、李志良因诉隆尧县人民政府、原隆尧县国土资源局、原隆尧县城乡规划局、隆尧县住房和城乡建设局、隆尧县交通运输局不履行法定职责一案，不服河北省高级人民法院（2018）冀行终964号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
李爱荣、李志良向本院申请再审称：1.再审申请人已经明确列明了五位被告，并且具体到所能查实的地址，原审法院认定被告不明确，属事实认定不清。2.再审申请人认为五位被告均对移除再审申请人承包基本农田中水泥地基具有法定职责，五位被告中谁对该诉讼请求具有法定职责和义务应当由被告举证，一、二审法院未经实体审理即认为再审申请人未明确被告，属程序违法，适用法律错误。综上，请求撤销一、二审裁定，并指令一审法院或其他法院进行实体审理。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定，提起诉讼应当有明确的被告。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十七条规定，原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，可以认定为行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知原告补正；原告补正后仍不能确定明确的被告的，人民法院裁定不予立案。
第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(三)错列被告且拒绝变更的。
根据上述规定可知，原告起诉时，基于初步证据确定具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”，至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。一般而言，除非被告明显不适格，人民法院不宜在起诉阶段即以此为由裁定不予立案或者驳回原告的起诉。
本案中，再审申请人虽以隆尧县人民政府、原隆尧县国土资源局、原隆尧县城乡规划局、隆尧县住房和城乡建设局、隆尧县交通运输局等五个行政主体为被告诉至一审法院，但均明确、具体，且五名被告中，既包含当时组织实施征地的隆尧县人民政府，也包含涉案综合服务楼的所有权人隆尧县交通运输局以及负责交通综合楼平移工作的隆尧县住房和城乡建设局和其他相关部门。在五被告并非明显均不具有原告所主张的排除妨害义务的情况下，原审法院未予释明，直接以再审申请人起诉的被告不明确为由，裁定不予立案，属适用法律错误，本院予以指正。
但是，案件是否需要启动再审程序，不仅仅取决于原审诉讼程序是否合法，还应当考虑启动诉讼程序本身是否必要，即当事人的实体权益是否需诉讼程序加以保护。
在本院组织的询问程序中，隆尧县人民政府陈述，案涉交通综合楼平移工程实施后基坑内留有水泥砖，经挖除后桩在自然地坪下4米多深，且基坑已用耕种土完成换填，案涉土地已恢复耕种，并于2019年由再审申请人所在的隆尧县隆尧镇东河村民委员会代为耕种，当年麦季收获小麦约1100斤，售出300余斤，余下800斤左右存放于村委会。该情况有隆尧县隆尧镇东河村民委员会出具的复耕情况说明为证。
鉴于再审申请人对上述情况不予认可，为实质化解本案纠纷，本院曾建议隆尧县人民政府与再审申请人共同协商选定有资质的鉴定机构对案涉土地是否已经到达复垦标准、是否已经恢复至适宜耕种的状态进行鉴定，但再审申请人明确表示不同意鉴定。
对此，隆尧县人民政府将与再审申请人协商选定鉴定机构的过程进行了公证并向本院提交了公证书。2020年12月28日，隆尧县人民政府向本院出具承诺书，承诺：如果李志良、李爱荣申请调换土地，在保证耕作便利的情况下，可以给其调换耕地，面积上可以适当照顾；如果李志良、李爱荣申请货币支付，参照同等片区综合地价给其货币支付。对此，本院认为，隆尧县人民政府作出的承诺足以保障再审申请人的实体权益，本案无启动再审之必要。
综上，再审申请人李爱荣、李志良的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人李爱荣、李志良的再审申请。
审 判 长 李智明
审 判 员 阎 巍
审 判 员 仝 蕾
二〇二〇年十二月三十日
法官助理 骆芳菲
书 记 员 余艺苑
转自：裁判文书网
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