派出所败诉：民间纠纷和治安管理并不排斥，公安机关应予以处理

案件来源：广西壮族自治区钦州市中级人民法院（2021）桂07行终147号行 政 判 决 书

法院认定案情

一审法院查明，2016年开始，何建达因位于北通镇某村的“大四方”农田与相邻的何建业发生界址纠纷，经北通镇调解委员会于2017年7月18日组织双方进行了调解，双方于2017年8月3日达成了《调解协议书》。后由于当初的界址标识丢失，根据何建达的反映和要求，北通镇人民政府于2020年9月11日再次组织双方到现场按照《调解协议书》的内容确定界址，但何建业没有到场，何建达在确定的界址（田埂）上砌上红砖和水泥砖。次日，何建业将何建达所砌的红砖和水泥砖搬走。

2020年9月15日，何建达报警称其农田被他人故意损害，要求出警处理。北通派出所接警后，立即派警前往处置，并于同日受理了何建达报称被损害财物一案。经调查，北通派出所认为系因土地权属引起界址纠纷，属于民事纠纷，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条的规定，于2021年1月27日作出《广西浦北县公安局终止案件调查决定书》（浦公行终止决字〔2021〕00001号），并于2021年2月10日送达。

何建达不服，于2021年5月17日通过邮寄方式向浦北县公安局反映，要求浦北县公安局责令北通派出所或者亲自处理何建业故意破坏原告利益的行为。浦北县公安局于2021年5月31日作出浦公（信访）不受字〔2021〕09号《不受理信访事项告知书》，告知何建达应按法定程序向复议机关提出。

2021年6月3日，何建达向浦北县人民政府提出行政复议申请。浦北县人民政府受理后，发现北通派出所和何建业与本案具有利害关系，依法追加作为本案的第三人复议审理。浦北县人民政府于2021年8月18日作出了浦政复决字〔2021〕17号《浦北县人民政府行政复议决定书》，维持浦北县公安局北通派出所作出的浦公行终止决字〔2021〕00001号《广西浦北县公安局终止案件调查决定书》。

另查明，何建聪曾因认为何建业的竹子影响到其水稻农作物生长，先后两次持刀将何建业种植于浦北县××村委××队江边的一块田地的竹子砍毁，浦北县公安局于2016年6月1日作出浦公（北）行罚决字［2016］01256号《行政处罚决定书》，对其处予行政拘留。

一审法院：驳回何建达的诉讼请求

一审法院认为，北通派出所接到何建达报案称其农田被他人故意损害后即作为治安行政案件受案，并立即派警前往处置。经调查、询问，查实案发原因是由于何建达因位于北通镇某村委某村的“大四方”农田与相邻的何建业管理的竹子地发生界址纠纷引起的。何建达与何建业之间的相邻土地使用纠纷已经北通镇调解委员会调解处理过，但之后是因何建业擅自搬走有争议的田埂上所砌的砖头再次引起的界址纠纷。

相邻土地使用权的争议和相邻关系侵权纠纷的处理不属于公安机关的职权范围。何建达报案称其的财物遭受损失无充分证据证实，也无具体侵权行为人。故北通派出所根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条的规定作出浦公行终止决字〔2021〕00001号《广西浦北县公安局终止案件调查决定书》，终止调查，并无不当。浦北县人民政府作出了维持浦北县公安局北通派出所作出《广西浦北县公安局终止案件调查决定书》并无不妥。

何建达起诉请求无事实和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决驳回何建达的诉讼请求。

二审法院：撤销一审判决，派出所应该受理

本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定，“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”可见，民间纠纷和治安管理并不是互相排斥的关系。

对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，公安机关应作出处理。2017年，何建达和何建业在北通镇调解委员会的主持下签订了《调解协议书》，对双方争议的界址进行了划分。2020年，何建达在北通镇政府、综治办、司法所及村委的共同见证下，在双方争议土地上砌墙（分界线），具有巩固调解成果、化解纠纷的性质及目的。

但经政府通知，何建业不到场，反而是过后私自将墙体破坏，把砖搬走，引发了新一轮的纠纷。何建业的行为涉嫌违反治安管理，北通派出所以“被损坏的田埂存在纠纷、权属不清的情形”终止调查不当。土地权属纠纷确实不属于公安机关的职权范围，但因纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等行为，则属于公安机关应承担的治安管理职责的范畴。北通派出所、浦北县人民政府以土地权属界址纠纷属于民事纠纷为由，排斥治安管理，没有法律依据，本院不予支持。

北通派出所作出的浦公行终止决字〔2021〕00001号《终止案件调查决定书》没有向行政相对人何建达告知救济途径、期限。在适用法律方面亦存在不具体明确的情形，虽然引用了《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款作为法律依据，但该条款存在四项内容，具体适用哪一项，没有进一步明确。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款规定的“终止”适用条件有四项，第一项是没有违法事实，第二项是违法行为已过追究时效，第三项是违法嫌疑人死亡，均属于客观上不能追究的情形。

土地权属纠纷属于民间纠纷的一种，民间纠纷引起的违法行为不属于客观上不能追究的情形。而且，“其他需要终止调查的情形”是否包含土地权属纠纷引起的违法行为，目前并没有法律明确规定。北通派出所以土地权属不清为由终止调查，与《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条的规定冲突。

行政机关与行政机构不同，区别在于行政机关是按照宪法和有关组织法的规定设立，代表国家依法行使行政权、组织和管理国家行政事务的国家机关，具有独立的行政主体资格，对外可以以自己的名义进行行政活动、作出行政行为。行政机构是行政机关的组成部分，一般对外表现为内设机构、派出机构、办事机构等形式。行政机构只有在获得法律、法规和规章授权的情况下，才能具备行政主体资格，否则只能以其所代表的行政机关的名义作出行政行为。

本案中，北通派出所属于浦北县公安局的派出机构，只有在获得法律、法规和规章授权的情况下，才具备行政主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款亦规定，行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。本案需要审查北通派出所是否具有作出被诉行政行为的法定职权，即需要审查其作出浦公行终止决字〔2021〕00001号《终止案件调查决定书》是否得到法律、法规和规章的授权。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款规定，“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时效的；（三）违法嫌疑人死亡的；（四）其他需要终止调查的情形。”《公安机关办理行政案件程序规定》属于公安部制定的规章，该规章授予了公安派出所作出终止调查行为的职权。据此，北通派出所具有作出浦公行终止决字〔2021〕00001号《终止案件调查决定书》的法定职权，在本案中能够独立承担法律责任，具有行政主体资格。

对北通派出所作出的行政行为，复议机关应如何认定的问题。《广西壮族自治区人民政府关于试行集中办理行政复议案件的通告》第三点规定，“市、县级人民政府管辖的行政复议案件被申请人包括：本级人民政府派出机关、本级人民政府部门及其派出机构、本级人民政府直接管理的法律法规授权的组织、本级人民政府部门直接管理的法律法规授权的组织、下一级人民政府。”第七点规定，“2021年1月1日起，自治区、市、县三级人民政府正式行使改革后的行政复议职责。”

何建达于2021年6月3日向浦北县人民政府申请行政复议，根据上述关于集中办理行政复议案件的规定，浦北县人民政府有权受理，并有权对北通派出所作出的被诉行政行为进行复议。但其作出的复议决定对浦公行终止决字〔2021〕00001号《终止案件调查决定书》予以维持不当，应予撤销。

需要指出的是，浦北县公安局既不是原行政机关，也不是复议机关。浦北县人民政府对何建达把浦北县公安局列为被申请人未予审查不当。浦北县公安局与北通派出所有权独立作出的被诉行政行为无关。鉴于复议决定把浦北县公安局列为被申请人，且本案需要撤销原行政行为和复议决定，本院对浦北县公安局的被告主体资格不作评判。

综上所述，北通派出所作出的浦公行终止决字〔2021〕00001号《终止案件调查决定书》和浦北县人民政府作出的浦政复决字〔2021〕17号《浦北县人民政府行政复议决定书》适用法律错误，本院不予支持。一审判决适用法律错误，且对被上诉人的职权来源、依据未予审查和评判，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：

一、撤销浦北县人民法院（2021）桂0722行初59号行政判决；

二、撤销被上诉人浦北县公安局北通派出所于2021年1月27日作出的浦公行终止决字〔2021〕00001号《广西浦北县公安局终止案件调查决定书》；

三、撤销被上诉人浦北县人民政府于2021年8月18日作出的浦政复决字〔2021〕17号《浦北县人民政府行政复议决定书》；

四、责令被上诉人浦北县公安局北通派出所在法定期限内重新作出行政行为。

二〇二二年二月二十一日

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