中院：检察抗诉理由不成立，法院将罚没10万余元调解为2万元合法

裁判观点

行政诉讼法第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法利益。”因本案好某多购物广场具有可以减轻处罚的情节，因此本案属于行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件，可以适用调解。在原审法院主持下，京山市市场监督管理局与好某多购物广场自愿以2万元金额达成调解，未损害国家利益、社会公共利益以及他人的合法利益，该调解有助于实现行政处罚教育与处罚相结合、过罚相当的原则，合法合情合理，本院对该调解予以维持。

湖北省荆门市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2022）鄂08行再1号

抗诉机关：湖北省荆门市人民检察院。

一审原告：京山市好某多购物广场。

一审被告：京山市市场监督管理局。

一审原告京山市好某多购物广场（以下简称好某多购物广场）不服一审被告京山市市场监督管理局行政处罚一案，前由京山市人民法院于2020年5月26日作出（2020）鄂0821行初3号行政调解书。湖北省荆门市人民检察院认为该调解书涉嫌损害国家利益或者社会公共利益，以鄂荆门检行监[2022]1号行政抗诉书向本院提出抗诉。本院于2022年6月17日作出（2022）鄂08行抗1号行政裁定，提审本案。本院于2022年7月1日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

京山市人民法院（2020）鄂0821行初3号行政调解书查明，2019年7月18日，好某多购物广场在京山京华农贸市场向京山市××镇××村村民卢木喜、肖元年夫妇采购其种植的20公斤绿豆芽（生产批次20190717），在其超市生鲜区销售，采购时未向供货商索取经营资质，未查验食用农产品质量合格证明文件，销售前未进行快速检测。当日，受湖北省市场监督管理局委托，湖北省食品质量安全监督检验研究院对上述绿豆芽进行监督抽检，抽样基数为5公斤。

2019年8月14日，省食检院出具该批次绿豆芽检验报告（Ｎｏ.2019ＧＣ04471），结论为“经抽样检验，4-氯苯氧乙酸钠（以4-氯苯氧乙酸计）项目不符合国家食品药品监督管理总局、农业部、国家卫生和计划生育委员会公告2015第11号《关于豆芽生产过程中禁止使用6-苄基腺嘌呤等物质的公告》要求，检验结论为不合格”。检验报告送达后，截至复检期，好某多购物广场及食品供货商均未提出复检申请。

经查，上述批次绿豆芽销售17.07公斤，省食检院抽检基数5公斤，购样数量1.8公斤，下余1.13公斤为水分和报损处理，上述批次“绿豆芽”购进价格为2元／公斤，销售价格为2.80元／公斤。经核算，原告经营的涉案食品货值金额合计56元，违法所得为15.096元。2019年11月19日，京山市市场监督管理局向好某多购物广场送达了京市监听告字（2019）32号行政处罚听证告知书，好某多购物广场收到告知书后未申请听证。

京山市市场监督管理局认为好某多购物广场购进绿豆芽时未查验质量合格证明文件，该行为违反《中华人民共和国食品安全法》第五十二条第一款之规定，依据该法第一百二十六条第一款第三项之规定，责令改正，给予警告。京山市市场监督管理局认为好某多购物广场销售国家禁止使用4-氯苯氧乙酸钠的绿豆芽，该行为违反《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条第一项的规定，依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十条第一款（销售者违反本办法第二十五条第一项规定的，由县级以上食品药品监督管理部门依照食品安全法第一百二十三条第一款的规定给予处罚），以及《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第一项之规定，鉴于原告销售的食品货值金额较少，且当事人积极配合调查，本着处罚与教育相结合的原则，结合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第四项之规定，决定对好某多购物广场作出没收违法所得15.096元、处以100000元罚款的行政处罚。

后好某多购物广场以所售产品不是其生产、有充分证据证明其不知采购产品不符合食品安全标准、能如实说明进货来源、积极配合市场监督管理局调查取证、主动停止销售、立即采取措施处理不合格产品、案值极小未造成危害后果为由，请求撤销京山市市场监督管理局作出的京市监（2019）87号行政处罚决定。

一审审理过程中，经法院主持调解，双方当事人自愿达成如下协议：原告支付给被告罚没款共计20000元。此款于本调解书送达之日付清。案件受理费25元，由原告京山市好某多购物广场负担。一审法院认为上述协议符合法律规定，予以确认。

湖北省荆门市人民检察院抗诉认为，行政处罚决定是行政机关使用公权力作出的行为。依法作出的行政处罚生效后，具有不可变更力，即该行政决定未被合法变更或撤销前，行政机关应当受其拘束。案涉行政处罚未被法院确认明显不当或违法，应当推定为合法有效，当事人应当遵守。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”案涉处罚不存在《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第五条、第二十七条减轻处罚的情形，决定按法定最低额度处罚十万元。本案行政机关与相对人超出该法定最低额度进行调解，损害了案涉行政处罚决定书的确定力、拘束力与公定力，破坏了行政处罚的权威性，损害了国家利益，适用法律确有错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第一款、第九十一条第四项的规定，提出抗诉。

好某多购物广场述称，对调解书认定的事实无异议。案涉销售产品不是自行生产的，而是从农贸超市购入，虽然该广场对购入产品可以进行进行初检，但结果不精确。

京山市市场监督管理局述称，原处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。双方在法院主持下达成的调解是否符合法律规定由法院审查确定。

再审中，各方当事人对原调解书认定的事实无异议，再审予以确认。根据一审诉讼中双方认可及行政处罚决定中载明的事实，再审确认本案违法行为及处罚情节如下：1、案涉绿豆芽购货20公斤，采购价2.0元/公斤，销售17.07公斤，销售价为2.8元/公斤，抽检样品数量1.8公斤，剩余1.13公斤为水分和报损。违法行为货值金额计56元，违法所得为15.096元。2、好某多购物广场提交了排查整改报告。3、好某多购物广场配合提供案涉绿豆芽采购收货单、蔬菜订单、手写进货记录等，并说明进货渠道为京华农贸市场的卢木喜、肖元年夫妇。4、该批送检豆芽检测出4-氯苯氧乙酸钠，按照《关于豆芽生产过程中禁止使用6-苄基腺嘌呤等物质的公告》第一条的规定，该物质为低毒农药，豆芽生产中不得使用，测出的4-氯苯氧乙酸钠含量为0.17mg/kg。5、京山市市场监督管理局移送好某多购物广场涉嫌犯罪线索，公安机关不予受理。6、该广场不能提供供货商生产经营资质和产品质量合格证明文件，未对案涉绿豆芽进行快速检测，供货商没有产品质量合格证明。

本院经审理认为，《中华人民共和国食品安全法》（2019年修正）第一百二十三条第一项规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：（一）用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品；……”

《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条第一项规定：“禁止销售下列食用农产品：（一）使用国家禁止的兽药和剧毒、高毒农药，或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质的。……”本案京山市市场监督管理局于2019年7月18日对好某多购物广场销售的绿豆芽进行抽检时，因4-氯苯氧乙酸钠不符合要求，该局根据上列规定，于2019年11月14日对该广场作出京市监处[2019]87号行政处罚决定，对其处以警告、没收违法所得15.096元、罚款100000元的行政处罚。

《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第四条第二款规定了过罚相当原则，即“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”行政处罚是对已经违反行政法义务的惩罚，也具有预防义务违反的效果，目的在于维护行政管理秩序。违法者破坏行政管理秩序的程度和后果不尽相同，因此有必要根据违法程度、制止再犯的需要以及维护行政管理秩序的要求相应地制定对应的惩罚层次，不应当出现畸轻畸重的现象，如果行政处罚比破坏行政管理秩序造成的后果或者违法者通过违背行政法义务而得到的非法利益要轻或小，那么惩罚不但不是制止违法行为，反而纵容了违法行为。如果对违法行为的处罚超过了违法行为本身应当受到的惩罚限度，不但达不到惩罚目的，而且使人们对于违法行为的痛恨转变为对法律的仇视。因此在行政处罚的立法与适用中，必须做到处罚相当。

该法第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚:（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”该条在《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修正）修正为第三十二条：“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的”，及第三十三条：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”

2008年《国家工商行政管理总局关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由权的指导意见》第三条第（三）款规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法不予行政处罚：1、违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；2、不满十四周岁的人有违法行为的；3、违法行为在二年内未被发现的，但法律另有规定的除外。”第（四）款规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：1、主动消除或者减轻违法行为危害后果的；2、受他人胁迫有违法行为的；3、配合行政机关查处违法行为有立功表现的；4、已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的。”第（五）款规定：“当事人有下列情形之一的，可以依法从轻行政处罚：1、能够主动改正或者及时中止违法行为的；2、违法行为社会危害性较小或者尚未产生社会危害后果的；3、在共同违法行为中起次要左右或者辅助作用的；4、因残疾或者下岗失业等原因，生活确实困难的人有违法行为的。”

该条文后被市场监管总局于2019年12月24日发布的《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（国市监法［2019］244号）第（七）条所修改。该第七条规定：“行政处罚裁量情形。1、有下列情形之一的，应当依法不予行政处罚：（1）不满十四周岁的人有违法行为的；（2）××人在不能辨认或者不能控制自己行为时实施违法行为的；（3）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；（4）除法律另有规定外，违法行为在二年内未被发现的；（5）其他依法应当不予行政处罚的。

2、有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（1）已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的；（2）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（3）受他人胁迫实施违法行为的；（4）配合市场监管部门查处违法行为有立功表现的，包括但不限于当事人揭发市场监管领域重大违法行为或者提供查处市场监管领域其他重大违法行为的关键线索或证据，并经查证属实的；（5）其他依法应当从轻或者减轻行政处罚的；3、有下列情形之一的，可以依法从轻或者减轻行政处罚：（1）积极配合市场监管部门调查，如实陈述违法事实并主动提供证据材料的；（2）违法行为轻微，社会危害性较小的；（3）受他人诱骗实施违法行为的；（4）在共同违法行为中起次要或者辅助作用的；（5）当事人有充分证据证明不存在主观故意或者重大过失的；（6）当事人因残疾或者重大疾病等原因生活确有困难的；（7）其他依法可以从轻或者减轻行政处罚的。”

行政处罚法第三十七条规定，实施行政行为，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。根据该条文规定，关于本案是否有从轻、减轻处罚情节，应适用《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）及2008年《国家工商行政管理总局关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》第三条第（三）款的相关规定。

根据行政处罚法（2017年修正）第二十七条关于“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚:（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，案涉绿豆芽违法行为货值为56元，对比“货值金额1万元”属于情节轻微；因17.07公斤绿豆芽已销售，无法消除违法行为危害后果，本案不符合不予行政处罚的情形，但好某多购物广场违法情节显著轻微，积极配合提供证据予以查清事实，并提交排查整改报告，其已认识到违法行为后果并积极整改，危害后果较小，根据过罚相当的原则，对本案的处罚应接近于不予处罚，故应对好某多购物广场减轻处罚。

行政诉讼法第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法利益。”因本案好某多购物广场具有可以减轻处罚的情节，因此本案属于行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件，可以适用调解。在原审法院主持下，京山市市场监督管理局与好某多购物广场自愿以2万元金额达成调解，未损害国家利益、社会公共利益以及他人的合法利益，该调解有助于实现行政处罚教育与处罚相结合、过罚相当的原则，合法合情合理，本院对该调解予以维持。

综上，抗诉机关的抗诉理由不能成立。经合议庭评议，并提交本院审判委员会讨论决定，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款，参照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

维持京山市人民法院（2020）鄂0821行初3号行政调解书。

本判决为终审判决。

二〇二三年十月三十日

转自：裁判文书网、法路痴语