检察机关和行政机关联合执法，与检察院的法律监督定位不符！
作者：张杰，最高检研究室处长、高级检察官。来源：《政法论坛》2023年第3期；节选自《检察机关法律监督刚性视域下的调查核实权》一文。
当前检察调查核实权行使存在的问题
1.重视不够：检察机关调查核实职能发挥不够充分
当前检察机关法律监督缺乏刚性可谓共识。但在如何强化检察机关法律监督实效和刚性的问题上，学界和实务界观点纷呈。近年来，最高人民检察院积极提出刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察布局，提出并践行“能动检察”理念。能动检察，暗含重视调查核实，强化法律监督积极主动之意。
学界针对检察机关法律监督刚性缺乏的问题，主要提出根本原因在于法律没有赋予检察机关直接对监督对象进行处理的权力，导致刚性缺乏。例如，有学者指出：“检察机关没有对监督对象直接进行处理的权力，这是检察监督权最大的特点。必然会影响检察监督的刚性。”但总体来看，对于如何丰富法律监督的手段和措施，强化发挥检察机关调查核实在收集、运用证据，发现、核实违法行为，并进而提出具有强制力的纠正违法检察意见的问题上，重视不够。
目前既有探讨，大多将调查核实局限于民事、公益诉讼中诉前收集证据的方式。没有将其作为检察机关履职方式的基础性措施予以重视。特别是如何立足检察机关法律监督职能，积极准确运用调查核实措施，探讨仍不够深入，实践中也有偏差。一般来说，检察机关的调查核实，只有在存在违法线索或违法事实，确认被监督方可能存在违法情形的情况下，才能展开，并由此采取有针对性的监督手段和方法。
法律赋予检察机关调查核实权的初衷，是解决法律监督知情权和精准性的问题。检察调查核实权总体由法律监督权派生，属监督权范畴，不具有进攻性，不具有刑事侦查权的强制力与强制措施，其“调查”服务于“核实”，旨在实现法律监督的目的。
但是，当前检察机关既存在静态审查证据，重核实、轻调查，不愿意调查、不知道调查的问题。一些情况下，又往往容易发生超越检察机关法律监督职责开展调查核实的行为。甚至某些情况下，检察机关“代替”行政机关开展调查核实，或者与行政机关一道，开展所谓“联合执法”调查取证，这就与检察机关法律监督的定位不相符合，甚至造成不良社会影响。
2.规定零散：立法供给“缺血”导致调查核实“淡色”
《人民检察院组织法》仅规定人民检察院开展法律监督可以行使调查核实权，但关于调查核实权行使的范围、程序、措施特别是保障措施等均未作出规定。有关检察机关调查核实的规定主要由检察机关内部刑事、民事、行政、公益诉讼规则等司法解释性质文件作出规定，导致检察机关如何开展调查核实，相关规定零散化、碎片化，立法供给“缺血”，调查核实权无法成为发现和纠正深层次违法问题的“利器”。
特别是在当前检察机关公益诉讼检察工作方兴未艾的情况下，调查核实在公益诉讼中具有重要地位和作用，事实上成为公益诉讼中发现印证违法线索的重要手段，发挥着公益诉讼检察权启动的重要作用，但法律没有对检察机关在公益诉讼中调查核实权行使的范围、方式等作出规定，直接导致公益诉讼检察工作存在“先天不足”。
不仅如此，法律规定过于原则、概括，还导致在一些重大问题上，检察机关就具体调查核实措施难以与其他单位在顶层设计上取得共识，调查核实工作开展存在较大困难。以检察机关调阅副卷为例。检察机关开展民事诉法律监督工作中，调阅副卷的问题非常重要。
然而，民事诉讼法中没有规定检察机关可以调阅副卷，2021年2月9日《人民检察院民事诉讼监督规则》规定，“人民检察院审查案件，可以依照有关规定调阅人民法院的诉讼卷宗。......人民检察院认为确有必要，可以依照有关规定调阅人民法院的诉讼卷宗副卷，并采取严格保密措施。”但截至2023年3月，全国仅有11个省级法检两院（河南、黑龙江、海南、江苏、青海、山西、广西、内蒙、浙江、吉林、西藏）联合下发文件，建立正副卷一并调阅制度，目前推动该项工作仍有很多难处。
3.保障不力：调查核实缺乏保障导致无力软弱
当前实践中对调查核实权行使反映最为突出的问题是，检察机关行使调查核实权时受到阻碍如何处理？《人民检察院组织法》第21条并未规定保障措施。
如果说存在保障措施，那就是《人民检察院组织法》第48条概括规定：“人民检察院采取必要措施，维护办案安全。对妨碍人民检察院依法行使职权的违法犯罪行为，依法追究法律责任。”但是，第48条的规定，并不是针对调查核实权的专门规定，而且规定得极为笼统概括。对此缺憾，实际上立法之初，该法条就因未明确规定被监督对象违反法定义务时的法律后果和法律责任，被称为是“尚未完成的条款”。
《人民检察院组织法》生效5年来，调查核实权的行使，无论指向公权力机关还是向有关单位、个人开展，都存在很多难言的尴尬和困难，其根源在于法律对于检察机关调查核实的保障措施规定不明，对拒绝调查的，未规定相应罚则。
例如，检察机关向法院调查核实，调阅案卷，地方法院以民事诉讼法规定调查核实的对象是“当事人和案外人”为由予以拒绝，检察机关付之奈何。又如，检察机关开展公益诉讼，向有关行政机关调查不全面不充分履职的证据，被监督的行政机关存在抵触情绪，对检察机关调查核实工作不予积极主动配合，导致检察机关面向行政机关调查取证，几乎寸步难行。即使面向自然人和企业单位调查取证，遇到不配合的情况，检察机关也没有太多的措施和方法予以应对。
为有效行使调查核实权，一些检察机关不能不“发挥主观能动性”，想方设法，甚至依靠所谓“协调”，主动寻求有关单位的配合，虽也能取得一些效果，但是，这样的方式并非法定方式，容易滋生所谓“和谐式”寻租腐败，非法律监督应有的法治路径。
4.效力不明：调查核实收集的证据材料地位尴尬
人民检察院调查核实中收集的证据材料处于什么地位？目前并没有相应的法律予以规定。以民事诉讼为例，虽然《民事诉讼法》明确规定人民检察院可以向当事人或者案外人调查核实有关情况，但法律关于检察机关调查核实取得证据材料的效力却没有规定。由此，民事诉讼中检察机关通过调查核实取得的证据材料，在再审中能否直接作为证据使用，实务界与理论界长期存在“不可质证说”与“质证说”两种观点的分歧。
“不可质证说”认为，检察机关在民事诉讼中处于法律监督地位，在民事抗诉的审理过程中，检察机关调查核实取得的证据可以直接作为证据使用，法院必须予以认定。如有观点认为，检察机关因法律监督工作需要而收集、使用证据，与检察机关履行法律监督职责直接相关，此类证据带有明显的监督属性，可以称为监督证据。
也有观点认为民事法律监督仅是民事再审的启动，检察机关在民事再审中，能否依据调查核实权收集新的证据尚且存疑，即使收集取得证据，也不能认为具有直接的证明力。应当经由人民法院认可后，再经庭审质证，根据证据规则决定是否采纳，即“质证说”。最高人民法院即采此种观点。
最高人民法院2022年4月10日起施行的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第419条第2款即规定：“人民检察院因履行法律监督职责向当事人或者案外人调查核实的情况，应当向法庭提交并予以说明，由双方当事人进行质证。”
总之，由于法律对调查核实取得的证据材料效力规定得不明确，导致司法实践中对检察机关调查核实行使的范围及通过调查核实收集的证据材料，效力认定比较混乱，影响检察监督效果。
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