股权质押登记机关的演化
【股权质押登记办法】股权质押登记机关的演化
股权质押属于权利质押的一种，是指公司股东以自己持有的股权作为自己或他人履行债务的担保，当债务到期未得到履行或者发生当事人约定的实现质权的情形，债权人有权就该股权优先受偿的担保方式。在市场经济环境中，“股份的担保化，对于股东来说是一个补充性的回收投入资本的方法，而且股份比不动产、动产在设定担保方面更加迅速、简便，于是随时可以换价的上市股份作为金融交易中的有用的担保手段，广泛利用于实践中。”[1]我国1995年施行的《担保法》第75条便已规定，在依法可以转让的股份之上可以设立权利质权。由于该法在75条和78条同时使用“股份”和“股票”二词，并且将“股份”一词仅适用于有限责任公司的股东出资份额，与我国《公司法》等法律所使用的概念产生了一定的偏差，[2]在学界和实务界引起了一些争议。因此，有学者认为《担保法》对股份的概念属于不规范使用，“股份与股票是两个不同层次上的概念，不应并列使用……对‘股份’和‘股票’应统一改称股权为宜，或至少应与公司法相统一。”[3]我国《物权法》在“权利质权”一节中，第223条规定，债务人或者第三人可以将其有权处分的、可转让的股权出质，为债权人设立权利质权。不再按照有限责任公司或股份有限公司的标准来区分公司类型，而是统一采用“股权”出质的概念，明确了此种权利质权的标的就是股权。
国家工商总局正是依据《物权法》有关股权出质的规定，于2008年9月4日正式公布了《工商行政管理机关股权出质登记办法》，以明确股权出质的登记事项。此前中国证券监督委员会等部门也曾就股权质押登记的有关事宜陆续出台过《证券公司股票质押贷款管理办法》(2004年)、《证券登记结算管理办法》(2006年)等规章，上海证券交易所、中国证券登记结算有限责任公司等单位也曾制定过各种股票质押登记业务的实施细则和业务指引。下文拟结合《担保法》、《物权法》、证监会和工商总局的相关规定的，对股权出质的登记机关做一辨析。
一、1995年《担保法》
《担保法》第78条规定，以有限责任公司的股权出质的，应将股份出质情况记载于股东名册，作为公示方法;以股份有限公司的股权出质的，应在证券登记机构办理出质登记。由于非上市股份有限公司的股票因无法在交易所交易，根据《担保法司法解释》第103条的规定，对于这类公司的股权质押也是将股权出质情况记载于股东名册作为公示方法。所以根据《担保法》的规定，当时的股权出质登记机关是证券登记机构，其余的股权出质在公司股东名册上注明股权出质情况即可。
二、2006年《证券登记结算管理办法》
《证券法》第39条规定：“依法公开发行的股票、公司债券及其他证券，应当在依法设立的证券交易所上市交易或者在国务院批准的其他证券交易场所转让。”因此，为贯彻《证券法》等法律的规定，中国证券监督委员会(以下简称证监会)于2006年4月7日发布了部门规章《证券登记结算管理办法》(以下简称《管理办法》)，自2006年7月1日起施行。该办法第2条第1款规定：“在证券交易所上市的股票、债券、证券投资基金份额等证券及证券衍生品种(以下统称证券)的登记结算，适用本办法。”因此，在证券交易所上市的股份有限公司，其股权办理出质时必须在证券登记结算机构(即中国证券登记结算有限责任公司)办理出质登记。
《管理办法》第2条第2款还规定：“非上市证券的登记结算业务，参照本办法执行。”即证监会意图将包括非上市股份有限公司在内的所有股份有限公司的证券登记结算业务都纳入证券登记结算机构来办理，而仅不限于上市公司。按照这一规定，非上市股份有限公司的股权出质也应在证券登记结算机构来办理。
三、2007年《物权法》
《物权法》第226条[4]规定的股权质押的登记机关有两个，即：以证券登记结算机构登记的股权出质的，应在证券登记结算机构办理出质登记;以其他股权出质的，应在工商行政管理部门办理出质登记。该规定一方面延续了证券登记结算机构作为主要的股权出质登记机关的做法，另一方面对于有限责任公司等公司股权的出质设定了更为严格的登记方式，不再是以公司股东名册作为登记方式，而是指明了专门的登记机关即工商行政管理部门。
从形式上看，《物权法》“把股权质押的情况简单化，分为在结算机构登记的股权和没有在结算机构登记的股权，不再区分有限责任公司和股份有限公司，也不再对上市和非上市加以区分，而且统一到法定的机关进行质押登记。”[5]但在实践中还是有必要明确区分在不同登记机构进行登记的公司类型，以便对人们的行为进行指引。许多学者经分析认为，应当在证券登记结算机构进行股权出质登记的股权类型包括上市公司的股权、公开发行股份的公司的股权、非公开发行但股东在200人以上的公司的股权等。[6]那么剩下的“其他股权”就是指不在证券登记结算机构登记的股权，包括“有限责任公司的股权、非公开发行且股东在200人以下的股份有限公司的股权等”，[7]这些股权应当在工商行政管理部门进行出质登记。
但根据对《物权法》第226条的文义解释，该条并未对哪些股权应在何种登记机关进行出质登记做出明确规定，而是一个授权条款，并且是首先授权证券登记结算机构优先规定自己受理出质登记的股权类型，然后将剩余的依法可转让的股权类型交由工商行政管理部门进行登记。而按照上文的分析，《管理办法》第2条第2款将非上市股份有限公司的股权出质登记也纳入了其业务范围，即股份有限公司的股权出质登记都应在证券登记结算机构办理。如此则留给工商行政管理部门进行登记的股权类型就只剩下有限责任公司的股权。
四、2008年《工商行政管理机关股权出质登记办法》
国家工商总局依据《物权法》第226条的授权，制订了《工商行政管理机关股权出质登记办法》(下文简称《登记办法》)，在第2条规定：“以持有的有限责任公司和股份有限公司股权出质，办理出质登记的，适用本办法。已在证券登记结算机构登记的股份有限公司的股权除外。”该条首先将有限责任公司和股份有限公司的股权出质登记全部揽入自己业务范围之内，然后才采取排除法，将已经在证券登记结算机构登记了的股份有限公司的股权的出质登记业务让给证券登记结算机构。国家工商总局同日发布的《股权出质登记文书格式文本》中，也规定出质股权所在公司为有限责任公司或者股权未在证券登记结算机构登记的股份有限公司。这一做法与前文分析的《物权法》第226条的文义并不完全相符，不是遵守证监会界定的证券登记结算机构的登记范围、将剩下的股权出质类型纳入自己业务范围，而是采取了主动规定自己业务范围的立法方式。
尤其是《登记办法》第2条后半段的“已”字应是多余的文字，写入条文之后在文义上将股份有限公司的股权分为已在证券登记结算机构登记的和尚未在证券登记结算机构登记的两种，而《证券法》规定，只要是上市交易的证券都必须在证券登记结算机构进行登记，因此该条的“已”字只能说明工商行政管理部门意图将非上市股份有限公司的股权登记纳入自己业务范围，矛头直指证监会《管理办法》第2条的第2款，由此可以看出国家工商总局有尽量扩大其登记事项范围的意图。此时，两个部门规章在调整范围上就发生了冲突，焦点就在于非上市公司的登记机关究竟应为何者。《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行”。因此，这两个规章在效力上并无高下之分，仅有新旧之分，但其并非同一机关制定，所以不能适用“新法优于旧法”的规则，只能依照《立法法》第86条的规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。”
事实上，证监会的《管理办法》虽然将非上市公司的登记事项纳入其调整范围，但由于种种原因，在现实中一直未能付诸实践，证券登记结算机构的业务范围仍然还是围绕着上市公司展开。因此，工商总局的《登记办法》意图将非上市公司的股权出质登记纳入自己彀中，也只是在形式上与《管理办法》相冲突，对于证券登记结算机构已开展的业务范围并无实质影响，这也许就是《登记办法》得以顺利出台的原因。由此，我们可以清楚地看到两个部门在立法时都有尽量扩大自己职权范围的意图，这也说明部门规章立法总会带有意图扩大本部门职权范围和争取更多部门利益的痕迹，从而在彼此之间难免会造成调整范围的重合和冲突。实践中，由工商行政管理部门作为非上市公司股权出质登记机关的效果未必最佳，因为其作为公司登记机关，“原则上对发起人之外的股东的姓名或者名称不予登记，这在一定程度上限制了公司登记机关办理股权质权登记的公信力。”[8]
五、小结
从对上述法律、规章的辨析可以看出，目前我国股权质押的登记机关是证券登记结算机构和工商行政管理部门。前者登记的股权出质范围主要是上市公司的股权，后者主要是有限责任公司的股权，对于非上市股份有限公司的股权出质登记，在形式上尚存在争议。因此，建议证监会根据《物权法》的相关规定，对《管理办法》做出修改，运用《物权法》对其进行股权出质登记的授权，将证券登记结算机构负责登记的股权出质范围进行切实的、明确的规定，消除与《登记办法》之间的抵牾，从而进一步完善我国股权出质登记制度。
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