中华人民共和国行政复议法释义全文

作者 :琳茹 2020-10-31 15:18:13 审稿人 : admin 围观 : 次评论

　　中华人民共和国行政复议法释义全文

　　第一部分绪论

　　我国行政复议制度的新进展

　　第二部分释义

　　第一章总则

　　第二章行政复议范围

　　第三章行政复议申请

　　第四章行政复议受理

　　第五章行政复议决定

　　第六章法律责任

　　第七章附则

　　第一部分绪论我国行政复议制度的新进

　　在现实社会生活中，为有效地维护公共利益和公共秩序，各级人民政府及其工作部门进行着经常的、大量的、范围广泛的行政管理工作，因而使我们的改革开放和经济建设得以顺利进行。由于行政权最终要由具体的行政机关和公务员来行使，某些违法或不当的行政行为难以避免，这些违法或不当的行政行为会对行政管理相对人的权利造成损害，因此，需要给予行政管理相对人一定的权利救济途径。现代法制国家是通过建立行政复议制度和行政诉讼制度为相对人提供救济的。在我国，行政诉讼是由人民法院对引起争议的具体行政行为进行审查，以保护相对人的合法权益，这是一种司法救济，是行政系统外部对行政权的监督形式。行政复议则是与行政诉讼相结合的行政救济制度。它是运用行政机关系统内部的层级监督关系，由上级行政机关纠正下级行政机关的违法或不当的行政行为，以保护相对人的合法权益，是一种行政救济，即行政系统内部对行政权的监督形式。行政复议在范围、程序等方面都与行政诉讼有区别，它以自身特有的优势弥补了行政诉讼制度在给予相对人权利救济时的某些局限性，对相对人权利的保护来得更直接、及时，也更为全面。因此，行政复议是一项发展社会主义民主和保障人权的重要法律制度。

　　党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家。”党的这一主张又被写入新修改的宪法中，成为全体人民奉行和遵守的宪法原则。依法治国基本的、主要的方面是依法行政，而建立和完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，有利于加强行政机关的内部监督，促进行政机关依法行政。

　　一、行政复议制度的新进展

　　与我国整个法制建设的进程一样，我国的行政复议制度的建立也经历了一个曲折的发展过程。建国初期，行政复议制度就开始建立，先后在财政、税收、海关等领域实行。50年代后期到60年代初，也有一些法律、行政法规规定了行政复议。此后，随着“左”的思想愈演愈烈，行政复议制度也遭到破坏。进人80年代以后，随着我国民主法制建设的不断进步，行政复议制度也得到发展。据统计，到1990年底，我国已有100多个法律、行政法规规定了行政复议。行政诉讼法颁布以后，为配合行政诉讼法的施行，1990年12月国务院通过了《中华人民共和国行政复议条例》，对行政复议制度作了比较系统的规定，促进了行政复议制度的发展和完善。经过近10年的实践，行政复议工作积累了不少成功的经验，制定行政复议法的条件已经成熟。1998年10月国务院将行政复议法(草案)提交九届全国人大常委会审议，九届全国人大常委会经过第五次、第六次和第九次会议三次审议，于1999年4月29日通过了《中华人民共和国行政复议法》。行政复议法的通过，进一步完善和发展了我国的行政复议制度。

　　与现行的行政复议制度相比较，行政复议法有以下几个方面的重大进展：

　　(一)扩大了行政复议范围

　　我国现行行政复议制度的复议范围比较窄，按照现行的规定，复议申请范围限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同。为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的积极作用，促进依法行政，《行政复议法》扩大了申请复议的具体行政行为的范围，根据《行政复议法》的规定，行政机关的具体行政行为，不论是作为，还是不作为，只要公民、法人或者其他组织认为这些行为违法或者不当，侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请复议。同现行的复议申请范围相比，明确规定增加的内容有：认为行政机关变更或者废止农村承包合同，侵犯其合法权益的;认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的;申请行政机关依法发放社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的;认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用的;申请行政机关履行保护受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的等。行政复议范围的扩大，提高了对公民权利保护的水平，既是法制进步的要求，也体现了行政复议作为一种公民权利救济制度的独特价值。

　　(二)将抽象行政行为纳入复议范围

　　现行行政复议制度的复议范围仅限于具体行政行为，而明确排除了公民对抽象行政行为的复议申请权。这些规定是基于我国当时的情况和法制发展水平考虑的。但随着实践的发展，将抽象行政行为纳入复议申请范围的呼声日益强烈。其理由是：

　　首先，从理论上来说，任何权利都需要保护和救济，否则就不能称之为权利。既然抽象行政行为存在侵害公民权利的可能性，就应该向公民提供相应的救济途径。我国宪法和法律虽然规定了对抽象行政行为进行监督的制度，但无论是权力机关的监督，还是行政机关的监督，都主要靠监督机关自身来启动，受到抽象行政行为侵害的公民只能举报，提供线索。由于这种举报没有法定的运作程序，以致难以达到预期的目的，妨碍对公民合法权益的保护。

　　其次，从行政复议的性质上来说，它既是上级行政机关对下级行政机关监督的形式，又是给行政相对人提供的行政救济手段。作为监督形式，行政复议应当是对制定规范性文件和执行法律、法规、规章以及其他规范性文件进行的全面监督;作为救济手段，行政复议应当贯穿行政活动的每一个方面，是对公民因某些违法和不当的行政活动致使其自身合法权益受到侵犯所应得到的全面救济。

　　第三，从行政复议和行政诉讼的关系上来说，也应当扩大行政复议的受案范围。作为对行政行为的监督制度，行政复议和行政诉讼在宗旨和目的上相同，都是为了维护和监督行政机关行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，它们不是同一制度的重复，二者有个分工和协调的关系。行政诉讼(或司法审查)作为司法权对行政权的监督形式，它受一国政治体制、法律传统和法制观念等诸多因素的影响，司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种行政上的救济制度，它有自己存在的特殊价值，它应当能够弥补司法救济的不足，使公民的权益救济不留下“真空”。因此，与行政诉讼相比，它在救济的广度和深度上都应有自己的特色。尤其在目前的行政诉讼制度还存在某些局限性的情况下，更应该体现这一点。

　　将抽象行政行为纳入复议范围是有宪法和法律依据的。我国宪法规定公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。同时，宪法第八十九条规定国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当命令、指示和规章;改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。地方组织法第五十九条规定县级以上各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。因此，将抽象行政行为纳入行政复议范围，是有宪法和组织法依据的;因此，根据行政复议法规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规定(多属一些规范性文件)不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。将抽象行政行为纳入复议范围，是行政复议制度的重大进步和创新。

　　(三)国务院可以作为复议机关受理重要复议申请

　　根据现行的行政复议制度，对省、自治区、直辖市人民政府和国务院部门的具体行政行为不服申请复议的，由作出具体行政行为的政府或部门管辖，也就是由原机关复议。当初作这样规定是考虑到国务院是最高国家行政机关，主要职责是制定方针政策，从全局上处理行政事务，一般不宜、也难以处理大量的具体行政纠纷。如果规定国务院作为复议机关，可能会影响国务院的正常工作。在实践过程中，这一理由受到越来越多的质疑，一些实际工作部门和理论界的同志认为，由本机关复议自己作出的具体行政行为，实际上是自己作自己的法官，难以保证行政复议的公正性，不利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益;国务院作为最高行政机关，对下级行政机关具有最高的层级监督权，这是宪法赋予的权力，由国务院受理行政复议申请，有利于发现和纠正国务院部门和省级政府的违法或不当的行政行为，加强国务院对国务院部门和省级政府的监督，同时也能在各级政府中起到有错必纠的示范作用，从行政管理的全体规模上推进依法行政。因此，行政复议法规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决，国务院按照本法的规定作出最终裁决。

　　(四)程序上进一步方便申请人

　　行政复议是公民权利的一种救济手段，与行政诉讼所提供的司法救济相比，它具有及时、方便、成本低等特点，应当更容易为群众所接受，但是，从行政复议条例实施的情况来看，效果并不理想，大量的行政纠纷并没有通过行政复议这一途径加以解决。据统计，从1991年1月行政复议条例实施到1997年底，全国共有22万件行政复议案件，平均每年只有3万件。而同期行政诉讼案件却逐年上升，仅1998年就达10万件。这表明，行政复议制度的优越性并没有得到充分体现。这里有对行政复议制度宣传普及不够，群众对行政机关信任度不高的原因，也有制度本身的原因。如在管辖上，主要以条条管辖为主，很多情况下，申请人需要到异地去申请，不方便;时限较短，不利于申请人充分的准备等。这次行政复议法的制定，充分地考虑了这些因素，尽量避免程序的司法化，并在以下几个方面作出规定，力图方便群众：

　　1.在管辖上，原则上让申请人自己选择

　　行政复议法规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。将选择复议机关的权利交给申请人，可以在一定程度上克服地方保护或行业保护，是民主政治的体现，既公道又科学，也与现行的行政执法体制不矛盾。此外还规定，申请人如果弄不清向哪一个行政机关申请复议，可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府转送有关行政复议机关。

　　2.在申请的形式上，规定了可以口头申请

　　行政复议法规定，申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请;口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

　　3.放宽了申请复议的时限

　　行政复议条例规定的申请复议的期限一般是十五天，有的单行法律规定只有五天，时间太短，不利于公民提出复议申请。为了方便公民、法人或者其他组织通过申请行政复议保护自己的合法权益，行政复议法放宽了申请复议的时限，规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限从障碍消除之日起继续计算。

　　4.行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用

　　(五)强化了对复议活动的监督，严格规定了复议机关的法律责任

　　现行行政复议制度得不到有效实施的一个重要原因，是有的行政机关怕当被告或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理;有的行政机关“官官相护”，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。在制定行政复议法时，注意从提高行政复议的有效性上完善行政复议制度，强化了上级行政机关对复议活动的监督，严格规定了复议机关的法律责任。

　　由国务院提出法律案并经全国人大常委会审议通过的行政复议法，体现了我国行政复议制度的新进展，也是推进依法行政的新的重大举措。它从国家制度上再一次表明，我们党所领导的人民政府，是全心全意为人民服务的政府，是彻底地为人民的利益工作的。建国前夕，毛主席同志在论及治国方略时指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈;只有人人起来负责，才不会人亡政息。”我们应当大力宣传普及行政复议法，使之为广大干部和群众所理解和掌握，以加快社会主义民主和法制的进程。

　　二、行政复议制度的发展过程

　　我国行政复议制度建立于建国初期，最早的有关行政复议的规定，见之于1950年1月 15日政务院批准、财政部公布的《财政部设置检查机关办法》，该办法第六条规定：“被检查的部门对检查机构之措施认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构申请复核处理。”这里的“申请复核处理”，究其实质就具有行政复议的性质。可以说这是建国初期行政复议制度的雏形。1950年12月15日政务院政务会议通过的《税务复议委员会组织通则》，第一次在法规上正式出现了“复议”二字，并明确规定了税务复议委员会的性质、任务及受案范围，标志着我国的行政复议制度的建立，以后，随着有关规定行政复议的法规的颁布，我国行政复议的范围越来越扩大，相继颁布的《印花税暂行条例》、《暂行海关法》等法律规范，都规定了行政复议制度。改革开放以来，特别是进入80年代以后，随着我国社会主义民主和法制建设的不断加快，行政复议制度有了较大的发展，规定有行政复议内容的法律、法规数量日益增多，如《海关法》、《外国人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《商标法》、《专利法》、《集会游行示威法》等都规定了行政复议制度。但由于缺乏一部对行政复议制度进行系统规范的法律，总的来说行政复议案件还不多，行政复议制度也不够健全。1989年行政诉讼法公布后，为适应和配合行政诉讼制度的施行，制定《行政复议条例》被迅速提上日程。国务院于1990年12月颁布，并于1994年6月修订的《行政复议条例》，对申请复议范围、复议管辖、复议机构、复议参加人、复议的申请、受理、审理与决定等，都作出了具体明确的规定。《行政复议条例》的颁布实施，进一步规范、健全和发展了我国的行政复议制度，行政复议案件也随之大量上升，我国行政复议制度从此进人一个全面建设和发展的阶段。

　　经过多年实践，行政复议工作积累了不少成功经验。同时，在实践中还存在不少问题，主要是：第一，行政复议申请范围较窄。按照现行做法，行政复议申请范围仅限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同，没有体现出行政复议的特点。第二，申请行政复议的条条框框较多，公民、法人和其他组织申请行政复议还不方便。例如，目前实行的是以“条条”管辖为主的行政复议管辖体制，老百姓申请复议，往往要到异地，很不方便;又如，现行的复议申请期限较短，一般为15天，还有的单行法律规定只有5天，申请人很容易耽误申请期限;再如，申请复议必须采取书面形式，也限制了一些人民群众进行复议等等。第三，有的行政机关怕当被告，或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理，或者受理后久拖不决。第四，有的行政机关在复议活动中搞“官官相护”，甚至徇私舞弊，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。为了及时、有效地纠正违法的和不当的具体行政行为，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步规范我国的行政复议制度，制定行政复议法，进一步完善行政机关内部自我纠正错误的监督机制，是迫切需要和十分必要的。因此，第八届全国人大常委会将制定行政复议法列入了立法规划。

　　根据八届全国人大常委会立法规划，原国务院法制局于1996年3月开始研究起草行政复议法，并就起草行政复议法需要解决的主要问题，征求了部分地方人民政府和国务院部门的意见，并召开座谈会听取部分行政机关和专家的意见。1998年6月国务院法制办将行政复议法(征求意见稿)下发各部门、各地方征求意见，根据各方面的意见，研究修改形成《行政复议法(草案)》。这个草案经国务院常务会议讨论通过，于1998年10月由国务院提请九届全国人大常委会第五次会议审议，国务院法制办主任杨景宇在会上作了说明，会议对草案进行了初步审议。第五次常委会会后，法律委员会和法制工作委员会将草案发中央有关部门、各地方人大和人民政府再次征求意见，邀请中央有关部门、专家座谈，并在青岛市召开会议，专门听取部分地方人大和政府法制部门以及法律专家的意见。在认真研究常委会组成人员和各方面意见的基础上，法律委员会召开会议，对草案进行了逐条审议，并向全国人大常委会提交了《行政复议法(草案二次审议稿)》，提请常委会会议审议。1998年12月九届全国人大常委会第六次会议对行政复议法草案修改稿进行了第二次审议。会后，根据常委会组成人员对几个重点问题的审议意见，全国人大常委会法工委和国务院法制办再次组织到广西、广东、江西进行调研，听取三省区人大、政府法制工作部门和有关部门对草案二次审议稿的意见，对草案进行了修改。1999年4月7日法律委员会对行政复议法草案修改稿进行审议后，将《行政复议法(草案三次审议稿)》提请第九届全国人大常委会第九次会议审议，常委委员们普遍认为，经过常委会的三次审议，草案修改得比较完善。

　　九届全国人大常委会第九次会议于1999年4月29日对会议审议的法律案进行表决，参加会议的125位常委会组成人员以125票赞成、没有反对票和弃权票的表决结果通过了《中华人民共和国行政复议法》，中华人民共和国主席江泽民发布第16号主席令予以公布，于1999年10月 1日起施行。

　　行政复议法贯彻了党的十五大关于加强社会主义民主法制建设的基本要求，把行政复议作为行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度和保护公民、法人或者其他组织合法权益的法律救济制度，加以法律化和规范化。行政复议法强调防止和纠正违法或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。完善行政复议制度，对于社会主义民主政治建设，加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会经济秩序和社会稳定，从制度上遏制和清除腐败，必将发挥重要作用。

　　第二部分释义第一章总则

　　第一条为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

　　【释义】本条是关于行政复议法立法宗旨的规定。

　　行政复议法开宗明义规定了本法的立法宗旨，明确规定有下列三个方面：

　　一、为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为

　　行政复议是一项法律救济制度，是一项行政机关内部自我纠正错误的监督机制，其目的就是防止并纠正行政机关以及行政机关的工作人员作出违法的或者不适当的具体行政行为。行政复议法从这一目的出发，确立了行政复议法律制度。

　　为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，首先就应当弄清楚什么是行政行为。行政法意义上的行政行为，是指行政主体通过行政人依法代表国家，基于行政职权所单方作出的能直接或者间接引起法律后果的公务行为。从一般意义的理解，行政主体，主要是指国家行政机关。行政人，主要是指依法代表国家行政机关实施行政行为的国家行政机关工作人员。行政机关及其工作人员依照法定职权，代表国家实施行政管理，所作出的行政立法、行政许可、行政处罚、行政措施、行政执行、行政仲裁、行政复议等公务行为，都是行政行为。

　　1989年我国制定了行政诉讼法，建立了我国的行政诉讼制度。在行政诉讼法中，明确规定：“人民法院审理行政诉讼案件，对具体行政行为进行审查。”对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束决定、命令”，人民法院不予受理。这样，就把行政行为划分为具体行政行为和抽象行政行为两类。行政复议法中所规定的“为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，”明确了行政复议的受理范围，与行政诉讼法规定的受案范围一样，也是审查行政机关的具体行政行为。本法中除明文规定抽象行政行为的条文以外，都是专指具体行政行为。对抽象行政行为，即行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等行政规范性文件，按照行政复议法规定，可以由公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议时，一并提出对所依据的有关规范性文件的审查申请，建立起由人民群众启动的对抽象行政行为进行审查要求的监督机制，并根据我国宪法及有关法律、行政法规规定的规范性文件备案审查制度，对抽象行政行为进行审查。这部分内容在后面的释义中将用一定的篇幅作详细讲解。

　　行政机关实施具体行政行为，一般会对公民、法人及其他组织的权益产生影响，因为具体行政行为都是针对特定的人或物而作出的，都是由行政机关的工作人员直接具体操作，因此，就有可能出现违法现象，有可能作出不适当的行政行为，从而损害公民、法人及其他组织的合法权益。行政复议法遵循行政法基本原则，为防止和纠正行政机关的违法的和不当的具体行政行为，作出了一系列法律规范。行政法的基本原则中有两个重要原则，即合法性原则与合理性原则。合法性原则适用纠正违法的行政行为，而合理性原则适用纠正不当的行政行为。国外大多数国家和地区的行政法律都强调与贯彻这两项基本原则，这两项基本原则贯穿于行政法特别是行政程序法的主要内容之中。

　　英国的行政法上的合法性原则，主要有两项，即越权无效原则和自然公正原则。越权无效原则的核心内容，是指越权的行政行为不具有法律效力。自然公正原则的核心内容，一是听取对方的意见，即任何人或者团体在行使权力可能使其他人受到不利影响时，必须听取对方的意见;二是不能自己作自己的法官，这是避免偏私的必要程序原则。美国的行政合法性原则，主要表现为基本权利原则和正当程序原则。基本权利原则是指一切组织和个人都必须服从法律，但这种法律必须旨在保护而不是摧残人类固有的基本权利。正当程序原则是指法律的实施必须通过正当的法律程序进行。该原则直接为美国宪法所确立，并由美国联邦行政程序法对其内容作出具体规定。以上两个原则对行政法的直接影响表现在：一切法律、行政行为、司法行为，凡违背人类固有基本权利者不具有约束力;立法、行政、司法行为不通过正当的法律程序无效。

　　在大陆法系国家，法国行政合法性原则包含了三项基本内容：第一，行政行为必须有法律依据;第二，行政行为必须符合法律;第三，行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。在德国，一是法律至上;二是法律要件。法律至上的中心思想为：一切行政行为必须服从法律，否则无效。法律要件的中心思想为：一切行政权的实施，都必须符合法律的授权，越权无效。在日本，一是法律保留原则，即政府的行政活动必须有国会制定的法律依据;二是法律优先原则，即法律高于行政，一切行政活动都不得违反法律，行政机关制定的规范不得在事实上废止、变更法律。三是司法救济原则，即一切司法权归属于法院，法院具有行政纠纷的终裁权。公民的合法权益受到行政机关的不法侵害时，享有不可剥夺的获得法院救济的权利。

　　我国法学界认为行政法的行政合法性原则的基本内容，主要有下列五点：第一，行政机关的行政职权由法律设定并依法授予。一切行政行为以行政职权为基础，无职权便无行政。行政职权必须合法产生，即由法律、法规设定，或由国务院或者其他上级行政机关依法授予。第二，行政机关实施行政行为必须依照和遵守法律、法规等法律规范。它要求每一个行政机关既要依法管理行政相对人，又应在其他行政机关的管理中遵守法律、法规和规章。行政机关不得享有法律以外的特权。第三，行政机关的行政行为违法无效。行政机关的行政行为必须合法，违法的行政行为不具有法律效力，无论是实体上的违法，还是程序上的违法，都使行政行为归于无效。第四，行政机关必须对违法的行政行为承担相应的法律责任，这是违法必究精神的体现。第五，行政机关的一切行政行为必须接受人大监督、行政监督和司法监督。任何行政行为必须受到监督和救济，否则任何责任都是空谈。无救济便无权利，无监督便无行政。各级人大及其常委会对同级人民政府行使职权的监督制度、行政复议制度以及行政诉讼制度等，都是这一内容的体现。

　　行政复议法规定，行政复议机关应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。这一规定就是贯彻了行政合法性的原则。

　　行政合理性原则主要是针对行政机关拥有的自由裁量权所确立的法治原则。行政机关作出的行政行为，除了有法律明确具体规定的羁束行政行为外，有相当一部分是属于在行政职权范围内，可以由行政机关自由裁量的行政行为，如在数量控制、范围确定、时限长短、处罚幅度等方面，行政机关享有一定的“自由度”。既然行政机关具有自由活动的空间和权力，必然会因此产生在这个空间范围内作出的决定是否适当、合理、是否公正的问题。如果行政机关没有自由裁量权，则不能保障其有效实施行政管理和应有的行政效率。反之，如果对行政机关的自由裁量权不加限制，则极易发生滥用权力，随意侵害公民、法人或者其他组织合法权益的现象。行政法确立行政合理性原则，目的就是保障行政机关依法行政，在行使自由裁量权的时候，基于合理动机，遵循正当程序，作出合法适当的行政行为。

　　国外有关行政法的行政合理性原则的表述有所不同，但其精神是一致的。英国大法官解释行政合理性原则，一种说法是，“如此荒谬或者如此错误以致任何有一般理智的人不能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准”;另一种说法是，“如此无逻辑或所认可的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它。”

　　在美国，行政合理性原则是指任何不当的行政行为。如为不当的目的行使权限时基于偏见、歧视而采取行动;不附理由而作成与前决定不一致的决定;程序不公平;不当的怠于行为或者迟延等等。

　　在德国，将合理性原则归纳为三项具体原则：一、适当性原则，要求行政主体在执行一项法律时，只能够使用那些适合于该法目的的方法，而且必须根据客观标准，而不是按照行政主体的主观判断来决定某种措施的适当性;二、必要性原则，行政主体在若干个适合实现法律目的的方法中，只能够选择那些对个人和社会造成最小的损害的措施;三、比例原则，又称限权原则，要求适当地平衡一种行政措施对个人造成的损害与对社会获得的利益的关系，禁止那些对个人的损害超过对社会利益所要求的措施。

　　我国法学界关于行政合理性原则的内容主要有三项：一、正当性，行政机关作出行政行为，在主观上必须出于正当的动机，在客观上必须符合正当的目的;二、平衡性，行政机关在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡;三、情理性，行政机关作出行政行为，必须符合客观实际，合乎情理，不能要求行政相对人承担其无法履行或者违背情理的义务。如行政机关改变了审批标准后，就去处罚以前经过批准、仍按照原标准执行的行政相对人，这就不合情理。通俗点讲是：行政行为必须符合法律目的、必须具有合理的动机、必须考虑相关因素、必须符合公正原则。

　　行政复议法在贯彻行政合理性原则方面，也作出了一系列规定，如赋予行政复议机构审查具体行政行为是否适当的权力，规定行政复议机构具有“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当”的职责。规定行政复议机关的复议决定，针对被申请人的具体行政行为“主要事实不清、证据不足的”、“适用依据错误的”、“违反法定程序的”、“超越或者滥用职权的”或者“明显不当的”情形，应当“决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法”;以及“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行”。具体规定了对行政复议的申请、受理、审查、转送。作出决定以及送达、执行、提起诉讼等明确的期限，对行政机关的自由裁量权进行了限制。

　　行政复议法以防止和纠正行政机关违法的和不当的行政行为为目的，在国家行政机关内部建立起自我纠错的监督机制，是国家行政管理体制改革的进一步发展与完善，是树立向人民负责、为人民服务的人民政府良好形象的制度保障，对促进和监督行政机关依法行政，加强社会主义民主法制建设，具有重大的意义。

　　二、为了保护公民、法人和其他组织的合法权益

　　行政复议和行政诉讼一样，是一项法律救济制度，是行政相对人面对处于不对等的法律地位的行政机关所作出的行政行为，寻求法律保护的一条渠道，是保障公民、法人及其他组织合法权益的重要途径。行政机关的行政行为如果超越法定职权，或者滥用权力，或者不遵循正当程序，或者行政机关工作人员徇私舞弊、读职、失职，必然对公民、法人及其他组织的合法权益造成侵害。对这种侵害，从法律制度上就要建立消除侵害、加以救济的机制。

　　法律救济制度实质上是确立行政相对人的诉权。如同公民的实体权利一样，公民的诉权也经历了一个漫长的历史过程。资产阶级革命带来了诉权的革命性变革，诉权在形式上成为公民的平等权利，任何人和任何机关均不得对其加以剥夺和限制。行政法理论中有一句名言：“有权利必有救济”，“无救济的权利是无保障的权利。”美国法学家施瓦茨认为：“一个成熟的行政法体系应当包括三个必需的部分：第一，赋予行政机关的权力范围和限制其在行使上述权力时的越权行为;第二，在处理公民与行政机关之间的关系时，必须公平对待;第三，必须有这样一个原则：行政机关对其行为无最后发言权，并且公民能够通过一个独立的法庭对行政机关的行政之合法性提出异议。”随着诉权的范围从刑事诉讼、民事诉讼扩大到行政诉讼领域，诉权的地位逐步提高，成为公民抵制行政违法行为、保护自身合法权益的最重要的法律手段。

　　全国人民代表大会1989年4月制定的行政诉讼法，建立了我国的行政诉讼制度，第一次全面确立了公民、法人及其他组织对违法的具体行政行为的起诉权。行政诉讼法明确规定：公民。法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼法是一部权利保护法，行政诉讼法赋予行政相对人以行政诉讼权，通过诉讼途径，通过人民法院的公正审判，使他们受到损害的合法权益获得补救。行政诉讼法又是一部对行政权力监督的法律，人民法院审理行政案件，实际上是用司法审判权来维护和监督行政机关合法、正当地行使行政权，以防止行政机关滥用行政权力。

　　行政复议是解决行政争议、为行政相对人的合法权益提供保障的重要的法律制度，它与行政诉讼制度一样，目的都是补救行政活动所引起的消极的后果，恢复行政行为侵害的利益，所以二者合称为行政救济制度。但是两者又有明显区别，行政复议是在行政系统内部由行政机关自行消除违法或者不当的行政活动;行政诉讼是在人民法院主持下的司法诉讼活动。行政复议适用行政程序，由行政复议法规定;行政诉讼则适用独立的行政诉讼程序，由行政诉讼法规定。一方面，行政复议是行政相对人的合法权益的有力的法制保障，使其免受不法行为的侵害，并使受到侵害的权益得到恢复，又可以维护行政管理活动的严肃性和权威性，保障行政活动顺畅进行，提高行政效率。另一方面，行政复议决定本身就是行政机关的具体行政行为，因此，它也不能成为最终的裁决，也还是要以行政诉讼制度为行政复议自己的行政救济渠道。所以行政复议法规定，申请人对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。这就是说，对于行政复议决定，只要是法律没有规定其是最终决定的，公民、法人或者其他组织对复议决定不服的，都可以向人民法院提起行政诉讼。

　　行政复议法草案提交常委会审议时，第一条的行文是“为了纠正违法或者不当的具体行政行为，监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”写在了行政机关依法行使职权一句的后面。在对草案进行审议的过程中，有的常委委员提出，行政复议制度不仅仅是行政机关内部自我纠错的监督机制，更重要的是它是一项法律救济制度，具有保护公民、法人和其他组织的合法权益的重要职能。而这项制度的运作，最初的起因是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害，申请行政机关予以保护，对违法的和不当的行政行为予以纠正。所以，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，应当强调地写在前面，并与行政诉讼法第一条的写法一致起来。行政复议法采纳了这一意见，将保护公民、法人和其他组织的合法权益作为更为重要的立法宗旨，写在了“保障和监督行政机关依法行使职权”一句的前面。

　　三、为了保障和监督行政机关依法行使职权

　　党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治理国家的基本方略，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，保证国家各项工作都依法进行。必须维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何个人和组织都没有超越法律的特权。一切政府机关及其工作人员都必须依法行政，依法行使职权，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益。因此，行政复议法明确规定其立法宗旨之一就是保障和监督行政机关依法行使职权。

　　行政机关进行行政管理活动，应当坚持依法行政。依法行政的一个最基本的原则就是职权法定。行政机关的权力从哪里来的?是人民赋予的，是人民通过人民代表大会制定的法律所规定的。人民政府是人民代表大会产生的，人民政府要对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。政府的权力由宪法和人民代表大会及其常务委员会制定的法律所规定，行政机关必须按照法律的规定行使职权，坚持依法行政。因此，对行政权的行使，应当加强监督与制约。行政机关超越权限、滥用权力、个人专断、玩忽职守等行为造成公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害，应当予以纠正和补救。行政复议制度加大了上级行政机关对下级行政机关的监督，加大了人民政府对政府工作部门的监督。行政复议制度的作用之一，就是人民群众通过对有问题的具体行政行为，向行政复议机关申请复议的途径，使行政机关能够通过上下级行政机关之间的领导关系所形成的监督作用，自己改正违法的和不当的具体行政行为。一方面使作出具体行政行为的行政机关依法履行职权，另一方面政府或者上级行政机关依职权来纠正下级行政机关的错误，从而保障和监督行政机关依法行使职权。

　　行政机关坚持依法行政，还要坚持按照法定程序进行行政管理活动。近年来，立法机关越来越注重行政程序对于行政权的制约与监督作用。行政权如果没有行政程序的规范和制约，必然造成行政权的滥用。由于行政权的行使有很强的自由裁量性，必须通过具体可行的行政程序予以限制，既要防止政府官员个人专断，防止行政机关滥用职权，又要保障行政机关能够有效地实施行政管理，维护公共利益，最大限度地保证行政权的正当行使。行政复议法不但把行政机关违法的或者不当的具体行政行为本身作为复议的审查对象，而且把行政机关在作出具体行政行为时，是否违反法定程序作为审查内容，以防止行政机关及其工作人员在行使职权的主观随意性。明确规定，行政机关的具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关可以决定撤销或者确认该行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。

　　行政复议法所建立的就是保障与监督行政机关依法行使职权的法律制度。它一方面通过各级人民政府、政府各工作部门的上级行政机关对其下级行政机关作出的具体行政行为实施审查，纠正其违法和不当的行政行为，起到保障和监督行政机关依法行使职权的作用。另一方面，由于行政复议也是一种具体行政行为，也需要保障和监督行政复议机关依法行使职权。因此，行政复议法具体规定了多项保障和监督行政复议机关依法行使职权的法律规范。如行政复议法规定，行政复议机关内负责法制工作的机构发现有拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。还规定，行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的;行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者读职、失职的;被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些规定，对实现保障和监督行政机关依法行使职权这一宗旨，起到重要的作用。

　　第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

　　【释义】本条是关于行政复议法适用范围的规定。

　　行政复议是解决行政争议的一种广泛运用的行政方法，是指行政相对人，即公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，依据行政复议法的规定，向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对行政机关的具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。

　　世界上许多国家都有比较完备的行政复议制度，使我们在制定行政复议法时可作为借鉴。英国和美国是英美法系有代表性的国家。行政复议在英国称为“行政救济”，属于行政法上救济手段的一种。英国的行政救济是指公民的权利受到行政机关的不法侵害时，可以通过行政机关的行政程序得到补救。行政机关救济公民权利有两种方法，一是通过部长救济;二是通过行政裁判所救济。前者的法律散见于各有关法律，后者适用行政裁判所与调查法。

　　美国的行政复议就是行政上诉制度。美国的行政上诉制度是指当事人不服行政机关的行政裁决向有关行政组织和人员申请复核原行政裁决的法律制度。行政上诉权是美国《联邦行政程序法》授予的。该法规定，如果当事人对行政机关作出的初审裁决在规定的期限内没有提出复审要求，则此裁决即为最终裁决。也就是说行政机关在作出正式决定之前，要给当事人一定期限来提出是否复审的要求，如果当事人不要求复审，期限一过，行政机关的决定便生效。这种行政上诉，当事人不是向上级行政机关提出，而是向原机关的行政首长或者专门机构提出。

　　大陆法系国家的行政复议与之不同，代表性的国家是法国和德国。法国对行政活动的监督制度与行政复议接近的是行政救济。法国的行政救济特点是;一是救济机关可以是原行政机关，也可以是其上级行政机关;二是所救济的对象具有广泛性，既救济违法的行政行为，也救济不当的行政行为;三是实施救济的权限很大，它既不受当事人是否申请的限制，也不受当事人申请范围的限制;四是救济程序，简便易行。

　　德国的行政复议制度依附于其行政申诉制度。按照《联邦德国基本法》第十七条规定：“任何人都有权单独地或与他人联名向相应的机构和议会机构提出书面的请求或诉愿。”德国《联邦行政法院法》把行政申诉定为行政诉讼的前置阶段，《联邦行政手续法》专章规定“法律救济程序”，对诉愿制度作出具体规范，从而构成当今德国完整的行政申诉制度。

　　亚洲国家和我国台湾地区大多采用大陆法系国家的行政复议制度。日本的行政复议称为行政不服审查，又叫行政不服申诉，是日本国民向行政机关请求撤销或采取其他方法纠正违法或不当的处分的程序，是依照《行政不服审查法》而建立起来的行政救济制度。日本行政不服审查的范围包括：第一，行政机关的处分。是指行政机关依据法令行使公权力，就具体事实对国民施行的支配、管理行为，包括命令、禁止、许可、特许、认可以及确认、公证等命令国民履行一定义务、赋予国民某种权利和其他使法律效果发生、变更、消灭的行为。第二，其他相当于行政公权力的行为。主要是指行政机关采取的、内容具有持续性质的、事实上的行使权力的行为，如对人的收容、对物品的扣押等。第三，不作为行为。是指行政机关对依法提出的申请本应在一定期间内进行某种处分或者采取其他行使公权力的行为却没有作为的行为。第四，根据1974年颁布的《国家公务员法》的规定，对国家公务员违反其意志给予的降薪、降职、休职、免职或其他明显的不利处分或惩罚处分，可以向人事院提出根据行政不服审查法规定的不服申诉。韩国的行政复议称为行政诉愿，是指公民因行政机关违法或不当的行政行为损害其合法权益时，依法向有关行政机关提出请求撤销或变更原行政行为的制度。1951年8月公布的行政诉愿法是提起行政诉愿的主要法律依据。在我国台湾地区，行政复议称为诉愿，它是指人民对“行政机关”的行政处分，认为违法或不当，致其权利或利益受到损害，申请“行政机关”予以救济的制度。1997年12月修订的“诉愿法”是诉愿制度的基本依据。

　　本条对我国行政复议制度的范围作出了规定。其要点有二：一是申请行政复议的对象是“行政机关的具体行政行为”，包括作为与不作为;二是申请行政复议的前提是行政机关的具体行政行为“侵犯行政相对人的合法权益”。这种侵害，可以是实际上已经成为事实上的侵害，也可以是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为构成了侵害。由此看出，行政复议法规定的行政复议范围是相当宽的。行政复议法第六条规定，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，就可以申请行政复议。这一规定，使行政复议的受案范围大大扩展了，不再与行政诉讼法规定的受案范围相对应。

　　行政复议法制定前施行的行政复议条例对行政复议的范围的规定，基本上与诉讼的受案范围大体相同。包括以下九类：行政处罚争议、行政强制措施争议、侵犯法定经营自主权争议、行政许可争议、行政不作为争议、抚恤金争议、违法要求履行义务争议、其他侵犯人身权和财产权争议、以及法律、法规规定的其他可以申请复议的行政争议。对那些虽然不属于行政复议的受案范围，但只要法律、法规规定了可以申请行政复议规定的，当事人就可以对该具体行政行为申请行政复议。这种与行政诉讼的受案范围大体相同的规定，并没有完全体现出行政复议的特点。从行政复议制度的行政救济功能和行政复议制度的监督功能的角度看，行政复议的受案范围应当不受限制，对于行政机关的具体行政行为，不论是作为还是不作为，只要当事人认为是违法的或者不当的，侵犯了自己的合法权益，都应当并可以依法申请行政复议，这样才能充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的作用。

　　按照传统法学的一般理论和国家机关的职能分工，裁决争议应当是司法机关的职能，行政机关履行对国家公共事务的组织与管理的职能。但是由于行政争议的特殊性，使得行政机关能够履行行政复议的职能，以解决相当部分的行政争议。这主要是因为，首先，行政争议起因于行政机关的行政活动。行政机关是一个层级制的体系，上级行政机关对下级行政机关负有指挥、监督的职责，它可以撤销、改变下级行政机关违法、不当的行政行为。监督权是维护统一的行政管理所必需的。因此，可以通过建立行政复议制度，来健全和完善行政监督制度。其次，行政争议涉及到一定的专业技术知识。行政管理的诸多领域都涉及到专业技术知识，如环境保护、食品卫生、医药管理、专利商标等。在这些领域产生的行政争议与专业技术知识有着不可分割的联系，因而解决这些行政争议，也必然涉及到一系列复杂的专业技术问题。如排放污水中污染物的测定、食品添加剂中危害人体健康成分的确定等，都需要由拥有专家的行政机关进行裁决，以保证有效行政管理和提高行政效率。

　　因此，行政复议具有以下特征：第一，行政复议是解决行政争议的一种行政方法。行政争议是行政活动实施中的一种障碍、阻塞和不畅，在一定时期内还使行政关系处于一种不确定的状态。这种争议解决不好，或者会影响行政效率，影响对国家事务的行政管理活动，或者会使公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害。所以必须通过建立良好的法律制度加以解决，使合法、正确的行政决定得以贯彻执行，违法、不当的行政行为得以撤销或者废止，公民、法人或者其他组织的合法权益受到的损害得以恢复，从而为公民、法人或者其他组织提供良好的救济。行政复议原则上只限于解决行政争议，民事纠纷和其他争议只有在法律有明文规定的情况下才可以被纳人处理对象。

　　第二，行政复议基本上是以具体行政行为为审查对象的行政审查制度。从行政复议机关与原作出具体行政行为的行政机关的关系上考察，行政复议实际上是一种行政审查制度。但行政复议机关审查有关行政行为并非不受限制。按照行政复议法的规定，行政复议一般只以具体行政行为为审查对象，抽象行政行为一般不属行政复议的审查对象。但是，通过行政复议制度可以启动对抽象行政行为的审查。对抽象行政行为的审查根据行政机关的备案审查制度实施。

　　第三，行政复议是一种依申请的行政行为。行政复议是一种行政机关的行政行为，这种行为的特点是以解决行政争议的形式进行的，它基于行政相对人的申请而开始，以行政主体为被申请人。一般说来，无行政相对人的申请，便无行政复议活动的进行。虽然行政机关也可以复查自己的行政决定，但这与由行政相对人提出申请形式的复议请求是有区别的。所以，行政复议是依申请而非依职权主动为之的行政行为。作为行政相对人的公民。法人或者其他组织不主动申请，行政复议机关不能径自作出复议决定。

　　第四，行政复议主体一般是作出有争议行政决定的上级机关。如果没有法律规定，作为行政争议一方当事人的行政机关无权审理复议案件，因此，行政复议主要由上级行政机关进行。行政复议法规定，除法律另有规定外，行政复议由县级以上人民政府或者由作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关管辖。从行政复议机关的设置上看，行政复议机关有本级人民政府，也有上级行政主管部门，还有设立的派出机关，但必须是行政机关，才能作出行政复议决定。

　　第五，行政复议以合法性与合理性为审查标准。在行政复议中，行政复议机关依据合法性和合理性标准审查具体行政行为，就是审查具体行政行为的行政主体是否履行法定职责;是否事实清楚、证据确凿;适用法律、法规与规章以及具有普遍约束力的行政决定、命令是否正确;是否违反法定程序;是否超越职权、滥用职权以及行政侵权;依据法律、法规和规章等法律规范的规定作出的具体行政行为是否明显不当。按照这样的标准审查后，依法作出行政复议决定。

　　第六，行政复议以书面审查为主要方式。这是从提高行政效率、简化行政程序的角度考虑的，行政复议以书面审查为主。行政复议法规定，行政复议机构进行复议审查时，原则上采取书面审查的办法，但是当申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时，也可以听取申请人、第三人和被申请人的意见，包括采取听证的方式，并向有关组织和个人进行调查和了解情况。

　　第七，行政复议决定必须是针对原行政决定而作出的新的决定。复议机关受理复议申请后，应结合行政相对人的请求内容，对原行政决定作全面的复查核实，并针对原行政决定作出维持、撤销或者变更的复议决定，并答复复议申请人。复议决定为最终裁决的，或者复议申请人在法定期限内未提起行政诉讼的，或者人民法院判决维持行政复议决定的，行政复议决定经送达后，即产生约束有关当事人的法律效力。

　　行政复议作为一种重要的行政救济方法，既能够为公民、法人或者其他组织的合法权益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的权益得到恢复，又能够维护行政活动的严肃性和权威性，排除障碍，保障行政活动顺畅进行，提高行政效率。具体讲，行政复议还有以下重要作用：第一，行政复议可以促进上下级之间的监督。行政复议机关的行政复议的权力来源于地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第五十九条的规定，即县级以上各级人民政府可以“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”通过上级机关对下级机关不适当的决定的撤销或者改变，可以促进上级机关对下级机关的监督，增强行政机关工作人员的法制观念，促进他们依法办事，减少侵害公民、法人或者其他组织的违法的或者不当的行政行为。行政复议是一种事后的补救，但同时也能起到预防行政机关作出违法和不当的行政行为的作用。

　　第二，用行政复议方法解决行政争议，简便迅速，节省金钱。因为行政机关对本部门的业务熟悉，上下级之间具有领导服从关系，当下级机关与行政相对人发生争议后，上级机关有可能利用自身的这些长处，迅速查清事实、解决争议，并可以直接查处有违法失职的直接责任人员。由于是行政机关内部解决行政争议，纠正违法或者不当的行政行为，因此，行政复议法规定，行政复议机关履行行政复议职责，不得收取任何费用。公民、法人或者其他组织采取行政复议方法得到救济，比通过行政诉讼获得救济更节省金钱和节省时间。

　　第三，相对于行政诉讼来讲，行政复议具有如下意义：首先，在行政复议决定为最终裁决，当事人不提起行政诉讼的情况下，行政争议由行政系统通过行政复议得到了解决，就使能够在行政系统内解决的问题不推到法院去，从而减轻人民法院的负担。此时，行政复议起到减少诉讼、息讼止争的重要作用。其次，在经过行政复议而引起行政诉讼的情况下，行政复议成为行政诉讼的前置阶段，行政复议有利于人民法院明确诉讼标的，对于人民法院迅速查清事实，作出正确判决起到重要作用。

　　本条还需要多费一点笔墨的是，什么是具体行政行为，什么是抽象行政行为。

　　具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权，针对特定的行政相对人，就特定的事项，作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。行政诉讼法首次使用了这一概念，最高人民法院在《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见(试行)》中对“具体行政行为”作出了司法解释：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”按照这一司法解释，具体行政行为的法律特征是：一是具体行政行为体现了国家行政权的运作，其目的在于实现国家的行政目标，因而与立法行为和司法行为相区别。具体行政行为是行政主体的法律行为，是以它所拥有的行政职权为前提的。二是具体行政行为只对特定对象有效，不具有普遍约束力，所谓特定对象可以是某一相对人，也可以是特定的物，还可以是特定的行为。三是具体行政行为能直接产生有关权利义务的法律效果，使行政相对人的权利义务发生变化、增加或者减少。但是，这种法律效果只对业已发生的特定的人和事件有拘束力，对以后发生的同类事件没有效力，只是一次性处理。四是具体行政行为是一种单方行为。它由行政主体单方作出，其行政行为的成立不以行政相对人的合意为前提。

　　抽象行政行为是指行政主体非针对特定人、事与物所作出的具有普遍约束力的行政行为。它包括有关政府组织和机构制定的行政法规、行政规章、行政措施、作出具有普遍约束力的决定和命令。其法律特征是：一是抽象行政行为具有普遍约束力。它是针对一类事或一类人，而不是针对特定人或特定事作出的，因而具有普遍约束力。抽象行政行为是约束相对一群公民或者组织的行为。二是抽象行政行为具有间接的法律效果，它不能对行政相对人发生直接的权利义务的变化，而是使有关行政相对人拥有产生权利义务变化的依据。三是抽象行政行为具有往后效力。它针对往后的事件作出，并只适用行政规则制定以后的行为和事件。它不仅对所有的公民和组织有效，而且在公布以后的所有时间内有效，直到被废止。这种往后效力，还表现在对同类行为在制定行政规则以后的时空里可以反复适用。

　　因此，从行政诉讼法到行政复议法，都把具体行政行为限定为审查对象。对于具体行政行为，都是由具体的人来操作，且指向特定的人或物。对行政相对人的权益产生的影响也是明确的，因而行政相对人因具体行政行为受到侵害，都有权依法向行政复议机关或者向人民法院申请行政复议或者提起行政诉讼，对其权益受到的侵害寻求法律救济途径。而行政复议法规定的由对具体行政行为申请复议引起的对抽象行政行为的审查，是建立一种启动审查机制，对抽象行政行为的审查处理的具体程序不适用行政复议的程序。

　　行政复议法本条对适用范围的规定，采用了表述性的语言，对行政复议的全过程概括性地表述出来。这与行政复议条例的写法是不同的。行政复议条例规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以依照本条例向行政机关申请行政复议。”(第二条)“复议依法对具体行政行为是否合法与适当进行审查。”(第七条)“本条例所称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。”(第四条)行政复议条例用了三条，分别规定适用范围、审查标准以及行政复议机关的职责。而行政复议法在第二条用一句话，即“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”就表达了上述诸多内容。同时，本条的规定也为扩展行政复议适用范围作出规范，把行政复议的对象只限定于具体行政行为，不再作其他限制。

　　第三条依法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：

　　(一)受理行政复议申请;

　　(二)向有关组织和人员调查取证、查阅文件和资料;

　　(三)审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定;

　　(四)处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请;

　　(五)对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议;

　　(六)办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项;

　　(七)法律、法规规定的其他职责。

　　【释义】本条是关于行政复议机关、行政复议机构及其职责的规定。

　　行政复议不仅仅是对公民、法人或者其他组织因行政行为的过错造成的损害进行补救的制度，行政复议工作还对化解大量的社会矛盾，促进社会的稳定发挥着巨大的作用。我国是社会主义的国家，社会中存在着大量的人民内部矛盾，人民政府通过对社会事务的行政管理，解决社会上不断发生着的社会矛盾和行政争议。这是人民政府行政职能的体现。涉及人民群众自身利益的事务，大大小小，方方面面，事无巨细只要发生矛盾，都需要有人给予引导、舒缓和解决，才不致发展到激化的程度，引起社会的不稳定。解决人民内部矛盾，我们有许多好的经验。对于这些好的经验和做法，需要很好地总结，用法律的形式将其加以规范化和制度化。我们有人民群众来信来访制度，有行政复议制度，有行政诉讼制度和国家赔偿制度，这些制度对社会的发展和稳定，都起到很大的作用。但是从涉及的范围和起到的实际效果来看，行政复议制度的作用更大一些。信访制度是我们党建立起的了解人民群众疾苦、解决社会矛盾的一种有效的方式，但这一制度还不是一种法律制度;行政诉讼，又是矛盾发展到对抗性比较大时才采取的方式。而行政复议则具有二者的优点。行政复议是行政机关自己再审查一下自己的行为是否正确，发现不正确时，自己来纠正，具有主动性，容易使人民群众认可这个解决矛盾的方式。通过制定行政复议法，进一步完善和规范行政复议制度，充分展示行政复议制度所起的这种社会作用，并加以切实发挥。

　　从1991年行政复议条例开始实施，至1997年底，全国共发生行政复议案件22万余件，平均每年发生3万余件。从作出的行政复议决定看，维持原具体行政行为的约占50%;撤销的约占20%;变更的约占10%;以其他方式结案的，如申请人撤回行政复议申请、责令被申请人履行职责等，约占20%。从行政复议基本解决问题的效果看，申请人不服行政复议决定，向人民法院提起行政诉讼的约占25%。从7年来行政复议案件在各部门分布的情况看，公安部门占65-70%;城建部门占6%;土地管理部门占5%;技术监督部门占5%;工商管理部门占4%;林业部门占3%;税务部门占2%。从行政复议案件的被申请人看，县级地方人民政府及其工作部门占65%(其中政府约占10%，工作部门约占55%);地市级人民政府及其工作部门占30%(其中政府占7%，工作部门占23%);省级人民政府和国务院工作部门占5%。

　　据了解，地方的行政复议案件基本上也是呈逐年上升的势头。广西壮族自治区1991年共受案300余件，1992年受案600余件，而1998年的受案件数已达近1800件。这1800件案件的审查结果，决定维持原具体行政行为的约占50%;撤销、变更和申请人撤回复议申请的约占50%。江西省1992年全年全省只有3件行政复议案件，1995年就达到1000余件，1998年升至3000余件。广东省8年来共受理行政复议案件18000余件，其中维持原具体行政行为的约占60%;撤销、变更的约占25%;申请人撤回复议申请的约占13%。8年多来，广大行政复议工作人员认真贯彻行政复议条例的规定。做好行政复议工作，使行政复议基本上起到了纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益的作用。

　　行政复议是上级行政机关对下级行政机关的一种层级监督和自我监督。在行政执法监督体系中，与其他形式的监督相比，第一，行政复议监督要求更严格，监督更有效。第二，行政复议监督具有简便、灵活、及时、经济有效的特点。第三，行政复议具有直接的确定力、拘束力和强制力的特点，可以迅速有效地纠正违法和不当的具体行政行为。因此，必须加强行政复议机关及其行政复议机构的建设，明确其职责。

　　行政复议机关是指依照法律的规定，有权受理行政复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。这种组织的特征是：第一，行政复议机关是行政机关;第二，行政复议机关是有权行使行政复议权的行政机关;第三，行政复议机关是能以自己的名义行使行政复议权，并对行为后果独立承担法律责任的行政机关。

　　行政复议机关的功能：一是具有行政功能，行政复议机关与行政机关是两位一体的国家机关。行政复议机关作为行政机关，它担任组织、指挥、协调、监督等多种行政管理职能;作为行政复议机关时，它以第三者的身份出现，对复议纠纷双方的行政争议进行审查并作出裁判。二是具有准司法功能，行政复议这一行政行为的特殊性在于行政复议机关运用类似司法程序的法定的行政复议程序解决行政争议，使行政复议机关处于第三者地位，对申请复议双方的争议进行审查并裁决，达到行政救济和行政监督的目的，从而使行政复议机关具有了准司法功能。

　　行政复议制度作为重要的法律制度，是行政机关依法行政的重要措施和具体体现，行政复议机关及其办理行政复议具体事务的机构和工作人员承担着重大的责任。因此，应当明确行政复议机关及其行政复议机构的职责，并规定相应的法律责任，以保证行政复议工作的开展和落实。

　　受理行政复议申请、作出行政复议决定，是行政机关的职责。但是具体的行政复议事项，不仅数量大、涉及面广，而且政策性、法律性都很强。行政机关的负责人不可能直接做这些大量的事务性工作。为了保证复议工作的正常进行，需要有相应的工作机构具体办理复议事项。根据多年来行之有效的做法，同时为了防止设立新的机构，行政复议法规定，由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，并明确规定了复议机构的职责。

　　行政复议机构是保证行政复议制度能否建立的关键。由于机构改革，许多地方政府的法制工作机构与政府办公机构合并，行政复议机构实际上只是一个牌子;还有的地方政府部门没有行政复议机构，致使行政复议工作无法开展。随着行政复议制度在法制建设中的地位越来越重要，对行政复议的要求也会越来越高，建立一支行政复议的队伍显得极为重要。

　　加强行政复议机构的建设，建立稳定的、高素质的复议人员队伍。有行政复议任务的行政机关应当设立独立的行政复议机构，确保人员编制、办案经费和改善办案条件，并加强对复议人员的培训。没有一支稳定的、高素质的复议人员队伍，要发挥行政复议制度的作用，更好地实现行政复议的监督功能，是无法想象的。要从行政复议机构与队伍的建设上，解决工作中的一些问题，如对同级政府部门的具体行政行为的行政复议申请，交给隶属政府系统的法制部门办理，成了法制部门纠正政府其他工作部门的具体行政行为，操作有难度。另外，在实际工作中，凡涉及全面性工作的具体行政行为，都是上级主管机关事先批准实施的，上下级实为一体，即使上级主管部门受理对下一级行政机关的行政复议申请，作出的裁决也难以保证其具有权威性。因此，要提高行政复议机构的相对独立性，解决实际工作中的这些问题。

　　行政复议机构是指复议机关内设的具体办理有关行政复议工作的机构。目前承担行政复议工作的机构，包括地方各级人民政府和政府工作部门的行政复议机构。根据行政复议法的规定，县级以上地方各级人民政府的行政复议机构，应当设在政府法制工作机构，或者与政府法制工作机构合署办公。目前地方各级人民政府的行政复议机构基本上已比较健全，特别是省、市两级，绝大部分都设有法制工作机构。据有关部门统计，已有70%的县级人民政府设有法制工作机构，承担行政复议工作。

　　行政复议法明确规定了行政复议机构的职责：

　　第一，受理行政复议申请，审查行政复议申请是否符合法定条件。审查的主要内容是：申请人是否具备申请资格;申请理由是否正当;被申请人是否明确;是否超过申请复议期限;申请复议的案件是否属本机关管辖;申请复议的其他要求是否符合。符合法定条件的，应予受理。不符合法定条件的，应请申请人提供或者补充有关材料;属于不予受理的，应当由行政复议机关作出不予受理的决定，并书面通知申请人。依照本法规定，行政复议机构收到申请人的行政复议申请之日即为受理之日，如有不予受理情形的，应当在五日内作出不予受理的决定。

　　第二，向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料。调查取证是保证行政复议机关作出的复议决定正确与否的必备条件。在调查取证时，行政复议机构应当着重调取被申请人最初作出具体行政行为时的事实根据和规范性文件依据，听取有关组织和个人对行政机关作出的具体行政行为的意见和证言。由于行政复议机构的调查取证属于法定职责，因此，行政复议机构在履行这一职责时，有关组织和个人应当予以配合和协助。

　　第三，审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。行政复议机构受理行政复议申请后，应当依据事实与法律，对行政机关作出的具体行政行为进行审查，审查具体行政行为是否合法，除此之外还要审查具体行政行为是否适当。依照本法规定的审查决定程序，行政复议机构经审查后提出处理意见，拟订行政复议决定，报经行政复议机关负责人同意或者领导集体讨论通过后，作出行政复议决定。

　　第四，处理或者转送本法第七条所列有关规定的审查申请。依照行政复议法的规定，公民、法人或者其他组织在申请对行政机关的具体行政行为行政复议时，提出对作出该具体行政行为所依据的行政机关规定的审查申请的，如果本行政复议机关有权处理的，就是申请审查的规定是本级政府的工作部门或者是下级政府作出的，如其不合法，本级政府依法可以予以撤销的，就应当按照本行政复议机关的职责分工，由承担对规范性文件备案审查的工作机构对申请审查的规定进行审查。实际上，往往承担备案审查任务的工作机构，是人民政府的法制工作机构，与行政复议机构是同一机构，因此规定行政复议机构有处理规范性文件审查申请的职责。如果申请审查的有关规定是本行政复议机关无权处理的，则应当在七日内转送有权处理的国家机关依法处理。

　　第五，对行政机关本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。行政复议法规定：“行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。”这是本法赋予行政复议机构的一项重要的监督职能。行政复议机构在政府中处于综合性工作机构的地位，超脱于具体工作部门的利益，可以站在人民政府的角度和地位衡量与判断是非。同时，行政复议机构是政府的法制部门，有责任监督政府及其工作部门依法行政工作。行政复议法对被申请人、行政复议机关违反本法规定的行为应当承担的法律责任作出规定，其中大部分法律责任是行政处分。行政处分的实施需要按照有关规定的权限与程序进行。实际工作中由于职责不清，往往导致事实上监督制度流于形式。行政复议法明确规定行政复议机构有处理建议权，就从法律制度上完善了行政处分的实施机制，保障了行政监督的有效性，也使行政复议机构在履行自己的职责时有了法律依据。

　　第六，办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项。行政复议法规定，行政相对人对行政复议决定不服的，除法律规定行政复议决定为最终裁决的以外，可以依法向人民法院提起行政诉讼。诉讼发生后，行政复议机关的法定代表人就应当出庭应诉。为了保证行政复议机关法定代表人履行其领导职责，减轻行政复议机关法定代表人出庭应诉负担，行政复议法规定，应诉事项由行政复议机构办理。行政复议机关法定代表人可以委托行政复议机构派人代表其出庭应诉。行政复议机构是专门负责行政复议案件的机构，它精通业务、熟悉案情，由其代为出庭比较合适。

　　第七，法律、法规规定的其他职责。由于其他法律、法规可以根据行政复议具体案件的不同情况，为行政复议机构规定其他的具体职责，行政复议法在这里作出原则规定，凡是遇有法律、法规对行政复议机构特别设定的权利、义务，行政复议机构都应当坚决执行与遵守。

　　第四条行政复议机关履行行政复议职责应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。

　　【释义】本条是关于行政复议应当遵循的基本原则的规定。

　　一、合法原则

　　合法原则是任何行政复议机关履行行政复议职责时都必须遵守的原则，行政复议机关在处理行政复议案件时，必须以事实为根据，以法律为准绳。

　　合法中的“法”是指什么，有多大的范围，应当加以明确。我国的“法律”、“法规”和“规章”都有特定的涵义。法律是指全国人大及其常委会基于职权，依据宪法、通过法定程序所制定的，在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。法规是指由国务院依据宪法和法律通过法定程序所制定的在全国具有普遍约束力的行政法规，以及由地方省级人大及其常委会、省会市和经国务院批准为较大的市的人大及其常委会所制定的在地方相应范围内具有普遍约束力的地方性法规。规章是指由国务院各部、委员会以及省级人民政府、省会市和经国务院批准为较大的市的人民政府，依据法律、法规所制定的在相应范围内具有普遍约束力的规范性文件。行政合法性原则中的法，包含法律、法规和规章，但前提是规章必须符合法律、法规。

　　改革开放以来，全国人大及其常委会已经制定宪法及350多部法律，国务院制定了700多个行政法规，地方人大及其常委会制定了近6000个地方性法规，基本形成了有中国特色的社会主义法律体系的框架，我国的这个法律体系是和谐统一的。宪法作为国家的根本大法，规定了国家的性质及根本政治制度和基本经济制度，规定了国家机构及其职权。法律、法规和规章都不得与宪法相抵触。在这个法律体系中，上位阶的法的效力，高于下位阶的法，下位阶的法不得与上位阶的法相抵触，同位阶的法之间也不能相抵触。具体讲就是，行政法规、地方性法规和规章都不得与法律相抵触;地方性法规和规章不得与法律、行政法规相抵触;规章不得与法律、行政法规和地方性法规相抵触。如果发生抵触现象，则通过备案审查制度予以纠正，或者由制定者进行修改，或者由上一级国家机关予以撤销。

　　行政复议机关所遵循的合法原则的主要内容有三个方面：

　　一是履行复议职责时要依法办事。依法，就是要依照行政复议法的规定履行自己的职责。公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为有异议，向行政复议机关申请复议，行政复议机关及其工作机构有法定的义务和责任，依法受理申请人的复议申请，并对行政机关的具体行政行为予以审查、作出决定。绝不能该受理的不受理;该审查的拖延不办;该变更、撤销的不变更、撤销;该对失职的责任人员予以处理的不处理。这样做，行政复议机关及其行政复议机构是严重失职，同时也是违背本法规定的合法原则的。

　　二是依法审查行政机关作出的具体行政行为。行政复议机构审查具体行政行为是否合法，就包括具体行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用依据是否正确，实施中执行的程序是否合法，作出的行政决定的内容是否适当;有没有超越职权或者滥用职权的现象，有没有不履行法定职责即不作为造成损害的情况等内容。这种审查主要应当是依据法律、法规的规定进行的审查。行政诉讼法专门规定了审理依据，即以法律和行政法规、地方性法规为依据。而行政复议法则没有专门规定审查依据的内容，主要是考虑到，首先，行政复议法的受案范围已经大大扩大，几乎所有的具体行政行为都包括进来，受案范围与行政诉讼并不相应一致，因此把审查依据仅限于法律、法规是不够的。其次，上级行政机关制定的规章以及规范性文件对下级行政机关是有约束力的，下级行政机关是必须执行的。同样在行政复议工作中，规章以及规范性文件是其审理的必然依据。再次，许多具体的行政行为没有法律、法规或者规章的依据，是根据规章以下的行政机关的有关规定作出的，对其审查时，往往需要行政复议机关根据法的精神进行裁量。行政复议法明确规定履行行政复议职责要遵循合法原则，就是强调行政复议机关在审查具体行政行为、作出行政复议决定时，必须依法进行，特别是对具体案件的审查裁量时，合法、合理进行。如果行政复议机关违背了合法性原则，行政复议法规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

　　三是审查作出具体行政行为的依据是否合法。这也是合法原则的具体体现。行政复议法对此作出了明确规定，从而在法律制度上有所突破，使我国的监督制度更加完善。审查作出具体行政行为的依据，实际上赋予行政复议机关在职权范围内审查抽象行政行为的权力。行政复议法规定，对作出具体行政行为的依据进行审查有两个途径，一是公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请复议时，认为作出具体行政行为所依据的行政机关有关规定不合法，可以向行政复议机关提出对其依据的审查申请，但范围限于规章以下的规范性文件;二是行政复议机关在审查行政机关作出的具体行政行为时，认为其依据不合法，可以对其进行审查。这样，使行政复议的作用大大提升，不仅负有纠正违法的或者不当的具体行政行为的使命，而且能够把对抽象行政行为的审查监督具体化，形成制度，实行起来。

　　二、公正原则

　　行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循公正原则。公正原则是一项重要原则，直接关系人民政府的形象。由于行政复议工作是在行政系统内部运作的监督工作，在实际工作中，履行行政复议职责往往会遇到种种责难和干扰，一方面，行政机关外边的人认为行政复议容易“官官相护”;另一方面，行政机关内部的人又认为干涉了本部门必要的行政管理活动。因此，履行行政复议职责必须强调公正原则。这一原则是在人大常委会会议审议时，根据委员们的意见增加规定进去的。

　　在行政复议工作中遵循公正原则的主要内容有以下三个方面：

　　一是适用法律依据正确。行政复议是对具体行政行为是否违法与适当作出新的裁决，这一裁决要做到公正，必须适用法律依据正确。它要求行政复议机关审查行政复议案件时，在事实的认定上、法律的适用上以及作出决定上都更能够符合法律和事实，做到无懈可击。行政复议决定可以对具体行政行为予以维持、变更、确认违法或者撤销;可以责令被申请人履行其法定职责或者责令重新作出具体行政行为，这些行政复议决定能否体现公正，就要求行政复议机关及其工作人员正确适用法律。

　　二是裁量适当。行政复议决定对具体行政行为的裁决，还应当从裁量适当中体现公正原则。大量的、形式多样的具体行政行为在实施时，往往根据法律、法规或者规章的一些原则性的条文，有可供行政机关选择的措施和处理的幅度，因此，行政机关可以根据具体情况具体处理。但是这种处理适当不适当，行政复议时，就需要行政复议机关予以裁量。这是对行政机关的自由裁量权的第二次裁量，行政复议公正原则要求行政复议机关及其工作人员在行使裁量权时，坚持做到裁量适当。

　　三是解决矛盾和争议，不得回避，不得不作为。行政复议法明确规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理;必要时，上级行政机关也可以直接受理。”人民群众信任你，找到你，决不能推出去不管。行政复议机关及其工作人员应当把实现行政复议的宗旨，维护公民、法人及其他组织的合法权益为己任，更好地发挥行政复议的监督功能。

　　三、公开原则

　　公开原则是行政法合理性原则的核心内容，也是社会主义民主原则的体现形式。行政复议制度本身就具有很强的民主性，在整个行政复议过程中，应当保证申请人的权利通过公开原则的贯彻，得到实际上的保障。行政复议工作中最大的公开就是听取申请人的意见，多听听他们的陈述和申辩。必要时还可以召开听证会。群众最担心的问题。就是行政复议在行政机关内部运作，能不能秉公办事，能不能依法处理。解决这个问题的最有效的良方。就是最大限度的公开。

　　公开原则在行政复议法中得到贯彻，如规定行政复议原则采用书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时，可以听取申请人或者第三人的意见、向有关组织和人员调查了解情况。原草案在作这一条规定时，只规定行政复议机关认为有必要时，才去调查和听取意见。审议中根据常委委员的意见，增加规定“申请人提出要求”，行政复议机关也要听取他们的意见。其次，规定除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私的以外，申请人和第三人可以查阅被申请人的书面答复、作出行政行为的依据、证据和其他有关材料。本条原草案规定，申请人查阅复议案件材料需要“经批准”。审议中常委委员们提出，这种规定是不符合公开原则的，因此，删去了“经批准”三个字。再次，规定被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，如不提供则视为没有证据、依据，具体行政行为予以撤销。这些规定都体现着公开原则，行政复议机关及其工作人员认真依照行政复议法的规定去做，就可以消除人民群众的顾虑，使行政复议发挥有效的作用。

　　四、及时原则

　　及时原则是指行政复议机关应当在法律规定的期限内，完成行政复议案件的审理工作。及时原则是为了实现行政复议的效率性，是实现行政复议制度目的的要求。这一原则的核心内容是，行政复议机关必须按照行政复议法所规定的受理、审理、作出决定的期限执行，延长期限也必须严格按照法律规定，要有法律依据。

　　行政复议法规定，行政复议机关自收到行政复议申请之日起即为受理;对不符合本法规定的行政复议申请，行政复议机关应当在五日内决定不予受理;行政复议申请或者规范性文件的审查申请需要转送的，行政复议机关应当在七日内转送;行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。与此同时，也考虑到行政机关在进行复议工作的实际情况，明确规定“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’规定是指工作日，不含节假日。”行政复议法的这些规定，保障对行政复议案件能够及时有效地审查并作出行政复议决定。

　　五、便民原则

　　便民原则，就是要求行政复议活动方便老百姓，不因行政复议造成诉累。人民群众因为不方便，往往为很简单的事磨破嘴、跑断腿，造成不必要的损失。具体讲，行政复议的一切规定应尽量考虑便于行政相对人申请行政复议;在行政复议过程中要尽量为行政相对人进行行政复议活动提供方便;同时，在为行政相对人提供便利时，也照顾到行政复议机关的行政效率，这同样符合便民原则。

　　行政复议法规定，申请行政复议可以书面申请，也可以口头申请，方便了老百姓。对老百姓往往难以弄清向哪一个行政机关申请行政复议的复杂情况，行政复议法规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以选择，或者向本级人民政府申请行政复议，或者向政府工作部门的上一级主管部门申请行政复议。如果搞不清楚向哪一个行政复议机关申请行政复议，可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由该县级地方人民政府负责转送有管辖权的行政复议机关。过去大多数法律规定的行政复议申请期限一般都是十五日，现在行政复议法规定，可以自知道侵权的具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，由一般十五天延长到一般六十天。行政复议法还规定，行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。这一规定将大大减轻申请人的经济负担，使行政复议相对于行政诉讼更加便民。会更加受到人民群众的拥护。

　　第五条公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

　　【释义】本条是关于对行政复议决定不服向人民法院提起行政诉讼的规定。

　　行政复议也是一种行政行为，虽然它具有法律救济的性质，但仍然是在行政机关系统内运作，从监督机制的角度来看，对行政复议行为应当有司法救济途径。为了保证行政复议法所确立的宗旨得以实现，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益不受侵害，行政复议法规定，除法律规定行政复议决定为最终裁决的以外，申请人对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，从而完善了民主法治社会所必备的法律救济制度。

　　行政诉讼是公民、法人及其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服，或者认为行政机关侵害其合法权益的，可以通过向人民法院提起诉讼而获得法律救济的一条渠道，也是最重要和最公正的一条渠道。我国行政诉讼制度由1989年全国人民代表大会制定的行政诉讼法所确立。行政复议法的这一规定与行政诉讼法规定的人民法院受理经过复议的案件的规定相一致。

　　行政复议与行政诉讼两个法律制度相衔接，是由以下两项法律原则所决定，一是司法最终解决原则，即行政复议并非终局裁决，行政相对人对行政复议决定不服的，仍然可以提起行政诉讼。最终对所争议的行政行为究竟如何裁决，由司法机关决定。二是行政复议并非必经阶段原则，即行政复议的存在更多考虑的是行政效率，而行政诉讼解决行政争议，是其更具有公正性，对行政争议，行政相对人可以选择，可以行政复议，也可以直接向人民法院起诉;还可以先行政复议，对行政复议决定不服时，再向法院起诉。

　　行政诉讼法规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼;也可以直接向人民法院提起行政诉讼;法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定;公民、法人或者其他组织向行政机关申请行政复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定;申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼;公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出;依照法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不予受理。行政诉讼法的这些规定，表明了行政诉讼与行政复议的关系。

　　行政复议法也对与行政诉讼相衔接的有关问题作出了规定，第一，规定了行政复议的受理期限，规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。第二，对行政诉讼法规定提起行政诉讼的不服行政复议决定的案件，行政复议法也都—一对应作出了规定。如规定公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。这些规定，具体明确地从程序上将行政复议与行政诉讼的关系加以确定，以利于人民群众依法寻求法律救济。

　　关于最终裁决的行政复议决定。行政复议法规定，除法律规定最终裁决的复议决定外，申请人对复议决定不服的，可以在法定的期限内向人民法院起诉。根据这一规定，只要法律没有规定复议机关作出的行政复议决定是最终裁决的，申请人对复议决定不服，都可以再向人民法院提出行政诉讼。但是对法律规定为最终裁决的复议决定，申请人则不能再向人民法院提出行政诉讼。

　　终局行政行为是指依照法律规定行政机关拥有最终行政裁决权的行政行为。它具有两个特点：一是这种行为体现着行政机关拥有最终行政裁决权。即终局行政行为一经作出，便具有最终的法律效力。如果行政相对人对这种行政行为不服，不能提起行政诉讼，不能求得司法救济。二是这种行为的最终行政裁决权须由法律明文授权。这里所说的法律，指的是全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规和地方性法规，更不包括行政规章。

　　目前，我国只有四部法律明文规定了行政机关的最终行政裁决权。《中华人民共和国商标法》规定，对已经注册的商标有争议的，可以向国家工商行政管理局商标评审委员会申请裁定：“商标评审委员会做出维持或者撤销有争议的注册商标的终局裁定后，应当书面通知有关当事人”(商标法第二十九条)。商标法的这一规定，明确了注册商标争议的行政复议决定为最终裁决。

　　《中华人民共和国专利法》规定，发明专利权和实用新型和外观设计专利权被授予后，任何单位和个人认为该专利权的授予不符合专利法规定的，都可以请求国家专利局专利复审委员会宣告该专利权无效。专利复审委员会对其请求进行审查，作出决定。当事人“对专利复审委员会宣告发明专利权无效或者维持的决定不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”“复审委员会对宣告实用新型和外观设计专利无效的请求所作出的决定为终局决定”(专利法第四十九条)。专利法这一规定，明确对宣告实用新型和外观设计专利无效的请求所作出的行政复议决定为最终裁决。

　　《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第二十九条规定：“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”从这一规定看，对公安机关作出的罚款和拘留的行政处罚不服的，是申请行政复议还是提起行政诉讼，由当事人选择，或者行政复议，或者向人民法院起诉。规定中的“向上一级公安机关提出申诉”，就是申请复议，“由上一级公安机关作出最后的裁决”，就是公安机关作出的行政复议决定为最终裁决，对其行政复议决定不能向人民法院提起行政诉讼。

　　《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十五条规定：“受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向人民法院提起诉讼。”这一规定与前面所讲的外国人入境出境管理法的规定一样，中国公民对公安机关依据该法作出的行政拘留处罚不服而申请行政复议的，上一级公安机关所作出的行政复议决定为最终裁决。

　　另外，《中华人民共和国集会游行示威法》第十三条规定：“集会、游行、示威的负责人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起三日内，向同级人民政府申请复议，人民政府应当自接到申请复议书之日起三日内作出决定。”同时在第三十一条规定，当事人对公安机关依法给予的行政拘留处罚不服的，可以“向上一级公安机关提出申诉，上一级公安机关应当自接到申诉之日起五日内作出裁决;对上一级公安机关裁决不服的，可以自接到裁决通知之日起五日内，向人民法院提起诉讼。”虽然法律对不许可集会、游行、示威的行政复议决定没有明文规定是终局裁决，但从该法只规定了对行政拘留的行政复议决定可以向人民法院提起行政诉讼来看，不许可集会、游行、示威的行政复议决定是最终行政裁决。

　　行政复议法中对最终裁决的行政复议决定作出规定的有两条：一是第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”二是第三十条规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”

　　法律设置最终裁决的行政复议决定，主要是从我国的国情出发作出的考虑：首先是考虑到我国的实际情况，对国务院作出的行政复议决定，及根据国务院和省级人民政府作出行政区划调整和征用土地决定，省级人民政府作出的自然资源确权的行政复议决定，实行最终裁决制度，有利于提高行政效率，有利于社会矛盾的解决。国务院和省级人民政府作为行政复议机关，并没有剥夺行政相对人的法律救济渠道，同时，对法律限定范围内的事项，由国务院和省级人民政府作出行政复议决定后，人民法院不适宜再另行作出决定。其次，有的行政机关决定的事项即使上法院，无论如何判决，最后还需要行政机关处理。如对征用土地的决定，实践中有的案件历经裁决、判决、再审、重审、判决……长达十几年不能解决，当事人花费大量的时间、精力和费用，没有解决问题，反而激化了矛盾，不利于社会稳定。再次，对于特别专业技术性的行政争议，按照专业技术性的要求，法律可以规定，对其作出的行政复议决定为最终裁决，不再向法院提起行政诉讼。最后，需要强调的是，尽管法律规定某些行政行为享有最终裁决权，但是从法律制度上说，作为最终裁决的行政行为毕竟是特殊的和个别的情况，有的是从我国目前的实际情况出发作出的法律规定，从我国民主法制建设的长远发展看，行政的最终裁决的范围将会受到更严格的限制，这是由行政行为必须受到监督、制约这一项法治原则所决定的。

　　第二部分释义第二章行政复议范围

　　第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

　　(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;

　　(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;

　　(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;

　　(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林。山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;

　　(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;

　　(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同、侵犯其合法权益的;

　　(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;

　　(八)认为符合条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的;

　　(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的;

　　(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的;

　　(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

　　【释义】本条规定了可以申请行政复议的具体行政行为的范围。

　　具体行政行为是指行政机关针对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权益的决定或者措施的行为。对下列具体行政行为不服的，可以申请行政复议：

　　一、行政处罚

　　行政处罚是指具有行政处罚权的行政机关或者组织依照法律、法规以及规章的规定对公民。法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为给予的制裁。我国大量的行政管理法律、法规和规章都规定有行政处罚，1996年3月17日八届全国人大第四次会议通过的《行政处罚法》系统地对行政处罚的设定、种类、实施机关、处罚程序等作了规定，是行政机关实施处罚的主要法律依据。行政机关在对公民、法人或者其他组织实施处罚时应当严格按照行政处罚法和其他有关行政管理的法律、法规和规章的规定，否则，公民、法人或者其他组织就可以申请行政复议。行政处罚法规定的行政处罚种类有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等六类。这也是本项规定的内容，公民、法人或者其他组织对这些行政处罚不服的，都可以申请行政复议。

　　二、行政强制措施

　　行政强制措施是行政机关为了预防或者制止违法行为，对公民、法人或者其他组织的人身或财产采取的强制约束的具体行政行为。行政强制措施可以分为对人身的强制措施和对财产的强制措施两种。对人身自由的强制措施包括劳动教养、收容教育、收容遣送、强制传唤、强制戒毒、强行约束、强制带离、强制搜查等，对财产的强制措施包括查封、扣押、冻结财产等。行政强制措施与公民、法人或者其他组织的人身权或财产权密切相关，行政机关应当严格依法作出。目前，我国还没有一部统一的行政强制措施法，有关行政强制措施的规定散见于一些单行的法律之中，实践中还存在许多问题，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益的现象还时有发生。对行政机关作出的上述行政强制措施不服的，都可以申请复议。

　　此外，还有一种与行政强制措施相近的行政行为，即行政强制执行。行政强制执行是指公民、法人或者其他组织不履行行政义务时，行政机关依法强制其履行，或使之达到与履行义务相同状态的行为。行政强制执行措施有直接强制和间接强制，直接强制包括对物的强制如强制划拨、强制收缴、强制拆除、强制销毁、强制收兑等，对人的强制包括强制拘留、驱逐出境等;间接强制包括执行罚和代执行。代执行是义务人不履行义务时，行政机关请第三人代为执行，费用由义务人承担的执行方式;执行罚是指义务人不及时履行而他人又不能代为履行义务时，行政机关为促使其履行而采用的科处新的金钱给付义务的强制执行方式。虽然行政强制执行是为了保护行政决定的履行而采取的强制措施，但错误的执行措施同样可以侵犯公民、法人或者其他组织的人身权或财产权，因此，也需要给予救济。依照我国现有的强制执行制度，行政强制执行主要由行政机关向法院申请强制执行，但是也有少数行政机关法律赋予了其强制执行的权力，如公安、海关、税务等行政机关。对于法院依照司法程序采取的强制措施，当事人可以通过司法途径寻求救济;对行政机关违法采取强制执行措施的，当事人可以通过司法途径寻求救济，也可以申请行政复议寻求救济。

　　三、对许可证、执照、资质证、资格证等证书的变更、中止、撤销行为

　　许可证和执照是指行政机关根据相对人的申请颁发的允许其从事某种活动的书面证明。许可证和执照的适用范围非常广泛，涉及社会生活各个方面。资质证一般是指企业或其他组织能够从事某种活动的能力证明。主要是在一些特定行业实行，如建筑业对建筑企业的资质要求。资格证书是公民具备某种能力的书面证明，也是其能够从事某项工作的前提条件。主要是对一些职业的要求，从事律师职业要有律师资格，从事医师职业要有医师资格，从事注册会计师职业要有注册会计师资格等。许可证、执照与资质证、资格证在性质上有一定区别，颁发许可证和执照是一种行政许可行为，而颁发资格证、资质证是行政认可行为或证明行为，是公民或组织具备某种条件或者具备某种能力的证明，在有些情况下，它是取得许可证或执照的前提条件。但是，不管是许可证、执照，还是资质证、资格证，都是公民、法人或者其他组织能够从事某种活动的所必需的，没有这些证书，公民或组织就不能从事相应的活动。因此，法律对取得这些证书的公民、法人或者其他组织的保护也应当是相同的。除法律、法规明确规定的情形外，行政机关不得违法变更、中止、撤销公民、法人或者组织的许可证、执照、资质证或资格证。对行政机关作出的有关资质、资格等证书变更、中止、撤销的决定不服的，可以申请复议。

　　四、行政确权行为

　　根据我国宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于集体所有。对于国有和集体所有的自然资源，公民、法人或者其他组织可以依法取得使用权。根据土地管理法、草原法、森林法、渔业法、矿产资源法等法律的规定，对土地、矿藏等自然资源的所有权或使用权予以确认和核发证书，是县级以上各级人民政府的法定职权。公民、法人或者其他组织对各级政府关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等的所有权或者使用权的决定不服的，可以申请行政复议。

　　需要注意的是，本项列举的自然资源中增加了“海域”，这是宪法中没有明确列举的，但也应当包括在宪法规定的“等”之内。海域的所有权属于国家，但公民或集体可以获得使用权，我国在领海和毗连区法、专属经济区和大陆架法以及渔业法、水法等都涉及到海域的管理和利用。因此，对行政机关作出的关于海域的使用权不服的，也可以申请行政复议。

　　五、侵犯经营自主权的行为

　　这里的经营自主权主要是指法律、法规赋予国有企业或集体所有制企业对所经营财产的占有、使用、收益和处分权、生产经营计划权、物资选购权、财务管理权、劳动管理权、产品销售权、工资津贴管理权、经营方式选择权等。赋予企业经营自主权是搞活企业的必要措施，保护企业的经营自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，是建立社会主义市场经济的内在要求，是深化经济体制改革的重要环节。企业的经营自主权也是法律、法规赋予企业的法定权利，因此，企业的经营自主权受法律保护，行政机关干预企业的经营，侵犯企业的经营自主权，企业可以申请行政复议。

　　私有企业、中外合资企业、中外合作企业、外资企业因所有制不同，企业所享有的经营自主权的范围也不一样，它们的经营自主权同样也受法律保护，如果行政机关干预其生产，侵犯其经营自主权，也可以申请行政复议。

　　六、干涉农业承包合同的行为

　　农村承包经营责任制是我国改革开放以后在农村推行的一项重要经济政策，它是由村(组)集体经济组织与其内部成员或其他承包者之间通过签订承包合同的方式，确立双方在生产、经营和分配过程中的权利义务。实行承包经营责任制是我国农村改革的一项成功经验，1993年7月2日第八届全国人大常委会第二次会议通过的《中华人民共和国农业法》以法律形式肯定了这种经营方式，该法规定，国家稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制。集体所有或者国家所有由农村集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。个人或者集体的承包经营权，受法律保护。发包方和承包方应当订立农业承包合同，约定双方的权利和义务。九届人大第二次会议通过的宪法修正案进一步肯定了这一经营方式，该修正案第十五条规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。这是对我国农村改革成功经验的总结。但是，在实践中，一些地方的乡、镇政府对农业承包经营活动进行干预，擅自变更或者废止农业承包合同，侵犯了农民的经营自主权和财产权。因此，行政复议法将行政机关变更或者废止农业承包合同的纳入复议范围。

　　七、违法集资、征收、摊派等要求履行义务的行为

　　在我国，权利义务都是依法确定的，对于法定义务，公民、法人或者其他组织应当认真履行;不履行的，行政机关可以依法强制其履行。但是，行政机关无权要求公民、法人或者其他组织履行法定义务以外的其他义务，否则就是侵犯他们的合法权益。行政机关违法要求履行义务的行为有多种，其中最主要的是乱集资、乱收费、乱摊派，人们称之为“三乱”。据统计，每年各种行政收费就与国家税收大致相当，人们形容是“税收轻、利息重、滥摊乱收无底洞”。“三乱”的原因，一部分是因为税收制度和财政体制存在一定问题，财政收入不能保证不断膨胀的行政机关的正常开支，行政机关就运用手中的权力，收取各种费用，用于事业费用或单位福利;有的是一些地方政府违背量力而行的原则，在地方财政困难、经济脆弱的情况，急功近利，追求“政绩”，不顾企业、个人的承受能力，向企业、个人乱集资、乱摊派，搞建设，办教育等。“三乱”行为干扰了国家正常的财政、税收制度，加重了群众的负担，损害了政府形象，败坏了社会风气，为腐败提供了温床。虽然国家三令五申禁止“三乱”，但仍然是有令不行，有禁不止。行政复议法将违法集资、征收财物、摊派费用等纳入复议范围，是通过行政复议的方式，制止“三乱”行为，从而保护公民、法人或者其他组织的合法权益。这里的“违法要求履行其他义务”是指违法要求承担“三乱”以外的其他财产或劳务负担。

　　八、不予颁发许可证、执照等许可行为

　　行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，作出允许其从事某项活动的行政行为，是行政管理的重要手段。在我国，法律、法规和规章中规定了大量的行政许可，涉及到经济、文化、环境、卫生、资源以及公民安全和公共秩序等社会生活各个领域，许可的形式包括颁发许可证、执照、资质证、资格证、准许证、特许证、登记证等证书形式，还包括审批、核准。注册等非证书形式。无论是证书形式还是非证书形式，非经许可，公民、法人或者其他组织就不能从事相应的活动，因此，依法取得许可是公民、法人或者其他组织的权利。如果符合条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的，公民、法人或者其他组织可以申请复议。需要注意的是，目前我国还没有对于行政许可的法律，所以行政许可工作还不规范，存在一些问题，行政许可的形式较多，本项规定只列举了行政许可的一些基本形式，对没有列举的其他行政许可形式，公民也可以申请复议。

　　九、未履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的行为

　　人身权利是指没有直接经济内容，与公民人身相关的权利，它包括人格权和身份权。其中人格权包括姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权等。财产权是指有一定物质内容，直接体现为经济利益的权利，主要包括所有权及其他物权、债权和知识产权等。受教育权是指公民达到一定年龄并具备可以接受教育的智力时，通过学校或者通过其他教育设施和途径学习科学文化知识的权利。人身权利、财产权利和受教育权利都是受宪法保护的公民权利。我国还制定了一系列法律、行政法规，作出了更具体的规定，将保护公民、法人或者其他组织的人身权利、财产权利或者受教育权利的职责具体落实到不同的行政机关，如保护人身权利、财产权利主要是公安机关的职责，保护受教育权利主要是教育行政部门的职责等。公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政不作为，可以申请行政复议。

　　十、行政机关不依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的行为

　　抚恤金是公民因公或因病致残或死亡时，由本人或其家属依法领取的生活费用。我国的抚恤金主要有两种，一种是遗属抚恤金，发放对象为革命烈士、因工牺牲或某些特殊原因死亡人员的家属;一种是伤残抚恤金，发放对象是因工致伤、致残者本人。社会保险金是公民在失业、年老、疾病、生育、工伤等情况发生时，向社会保障机构申请发放的社会救济金。社会保险金包括养老保险金、失业保险金、医疗保险金、工伤保险和生育保险金。目前，我国的社会保险制度正在建立之中，各项保险制度还不健全。最低生活保障费是向城镇居民发放的维持其基本生活需要社会救济金。建立最低生活保障线制度是现代社会保障制度的重要组成部分，是维护社会稳定的防线。各地根据本地区的经济发达程度和生活水平确定一个最低生活保障线的标准，达不到最低生活保障线的，可以向有关行政机关申请发放最低生活保障费。到1998年5月底，全国建立最低生活保障线制度的城市达到400多个。目前，最低生活保障费主要是由民政部门发放的。无论是抚恤金、社会保障金，还是最低生活保障费，都是公民生活需要的社会保障，行政机关没有依法发放的，都可以申请行政复议。

　　十一、其他具体行政行为

　　前十项规定具体列举了可能侵犯公民权利的具体行政行为，但未必全面，还可能出现其他侵犯公民权利的具体行政行为。本项的规定是为了弥补前十项列举不全面可能带来的遗漏，是一项兜底性规定，其目的是为了更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。它表明只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，都可以申请复议。

　　第七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：

　　(一)国务院部门的规定;

　　(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;

　　(三)乡、镇人民政府的规定。

　　前款所列规定不含规章。规章的审查依照法律、行政法规的规定实施。

　　【释义】本条是关于对抽象行政行为的申请审查的规定。

　　本条所称的“规定”是指行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件，也就是行政机关的抽象行政行为。为了表述方便，以下谈到“规定”时，一般使用“规范性文件”或“抽象行政行为”的概念。

　　根据我国宪法和有关法律的规定，行政机关有权作出抽象行政行为，具体权限是：国务院根据宪法和法律，有权规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;国务院各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章;县级以上地方各级人民政府可以规定行政措施，发布决议和命令;省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规制定行政规章。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。抽象行政行为作为行政机关行使行政权的一种方式，无论是制定行政法规、规章，还是发布其他具有普遍约束力的决定、命令，对加强行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也应当看到抽象行政行为在实践中也还存在一些问题，损害了公民的合法权益，影响了法制的权威和统一。如规范性文件之间发生冲突的现象时有发生;一些部门、地方受利益驱动，通过制定规范性文件抢权力，争利益，乱发文件，违法规定审批、发证、罚款、收费，严重损害了公民的权利，群众反映强烈。但是，现行行政复议制度规定的申请复议的范围是具体行政行为，明确排除了对抽象行政行为的复议审查，公民权益受到损害，不能通过行政复议获得救济。而根据行政诉讼法，法院也无权审查抽象行政行为是否合法。因此，对抽象行政行为造成的损害，从相对人这一方没有一个启动的机制。国务院提交的行政复议法(草案)也没有将抽象行政行为纳入复议的范围，其理由是：按照宪法和有关法律规定，县级以上各级人民政府有权撤销所属部门和下级人民政府不适当的决定。命令;国务院和各省、自治区、直辖市还就行政机关发布的决定、命令等文件的审查制度作了具体规定。只要县级以上人民政府严格履行职责，抽象行政行为存在的问题是可以解决的。同时，解决抽象行政行为存在的问题与解决具体行政行为存在的在复议权限、程序和法律后果上不大一样，很难适用行政复议制度。还有人认为，抽象行政行为不是针对具体的人作出的，不会直接侵害个人的权利，它只有通过具体行政行为才会产生危害后果，因此，公民通过对具体行政行为的复议，就可以保护自己的合法权益。但是，在征求意见的过程中，多数同志都认为，抽象行政行为与具体行政行为密不可分，抽象行政行为是具体行政行为的依据和源头，要纠正违法和不当的具体行政行为，有必要正本清源，从源头开始审查和纠正;现行制度中对抽象行政行为的监督机制虽然存在，但是没有很好地发挥作用，基本上是有备案而无审查，实际工作中违法的抽象行政行为通过监督机制被撤销的很少。一些地方、部门乱发文件、乱收费、乱集资的现象，以权谋私等侵犯公民利益的问题严重，公民的合法权利无法得到保障。行政复议不仅仅是行政机关的内部监督机制，也是公民权利的救济途径，既然抽象行政行为可能侵犯公民的合法权益，应当给公民一个权利救济的途径;而且抽象行政行为适用的范围广，涉及的对象多，一旦抽象行政行为违法，它的危害也大。允许对抽象行政行为申请复议，让公民享有复议申请权，和现行的备案制度并不矛盾，从长远看，也是社会进步的标志。因此，应当将抽象行政行为纳入行政复议范围。行政复议法采纳了多数人的意见，规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审理申请。这一规定有以下两层含义：

　　一、对哪些规定可以提出审查请求

　　行政机关制定的具有普遍约束力的规定的范围很广，包括国务院制定的行政法规、规章以及规章以下规范性文件。但是，纳入复议审查的只是规章以下的规范性文件，排除了对行政法规和规章的复议审查。这是考虑到行政法规是由国务院制定的，层次较高，对国务院制定的行政法规、决定和命令，只能由全国人大常委会行使撤销权。规章是由国务院部门、省级人民政府和省会所在地的市人民政府以及国务院批准的较大市的人民政府制定的，根据国务院的《法规规章备案规定》，它有一套比较严格的备案审查制度，通过备案审查也能解决问题。现在出现问题多的是规章以下规范性文件。因此，本条的规定公民、法人或者其他组织认为规章以下的规范性文件不合法的，才可以提出审查请求，没有规定可以对行政法规和规章根据申请复议审查。规章以下的规定性文件指本条所列举的国务院部门的规范性文件、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件以及乡、镇人民政府的规定。公民、法人或者其他组织申请行政复议时，行政机关发现规章的规定与法律、法规不一致时，其审查处理办法仍然依照现行的规章审查制度处理。

　　二、公民、法人或者其他组织认为规定不合法的，如何提出审查申请

　　行政机关制定的具有普遍约束力的规定是对不特定的人或事作出的，如果不具体适用到具体的人或事，它并不能产生现实的危害，公民、法人或其他组织如果认为它们违反了法律，可以通过其他途径提出和解决。本法规定能够提出审查请求的只是受依据该规范性文件作出的具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织。这样规定也能够避免行政机关陷入不断的纠纷之中。此外，公民、法人或者其他组织还不能单独就规范性文件提出审查请求，必须是在对具体行政行为提出复议申请时，一并提出。也就是说可以在对具体行政行为提出复议申请时附带性提出对规范性文件的审查请求。

　　第八条不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。

　　不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

　　【释义】本条是关于不属于行政复议范围的规定。

　　根据行政复议法的规定，对行政机关的下列行为，不能申请复议：

　　一、行政处分或者其他人事处理决定

　　行政处分是行政机关对违法、违纪的国家公务员所给予的惩戒。根据《国家公务员条例》的规定，国家公务员对有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分。行政处分分为警告、记过、记大过。降级、撤职、开除。给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关或行政监察机关决定。其他人事决定是指除行政处分外，行政机关在内部人事管理活动中，对国家公务员个人作出的具体人事处理决定，它包括公务员定级、考核等次、降职、免职、回避、晋级、增资、辞职、辞退以及退休等涉及其个人权益的决定。行政处分以及其他人事处理决定属于行政机关的内部行政行为，而行政复议法的目的是解决行政机关在行使行政权的过程中与管理相对人之间产生的行政争议，是为管理相对人提供的一项权利救济途径，是解决外部行政行为争议的一项法律制度。外部行政行为引起的争议与内部行政行为引起的争议在性质、内容等方面都有所不同，因此，在处理机关、程序和后果等方面都不一样，它们适用不同的法律。行政复议法将行政处分和其他人事处理决定不服的，排除在行政复议范围之外，并不是说国家公务员的合法权益不受法律保护，而是有关法律、行政法规已经有相应的规定，如 1957年全国人大常委会批准，国务院颁布的《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》中规定，国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候，应该在接到通知后一个月内，向处理机关要求复议，并且有权直接向上级行政机关申诉。根据国家公务员条例的规定，国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。因此，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，不需要通过行政复议法寻求救济。这里的法律、行政法规主要是指1957年全国人大常委会通过并由国务院颁布的《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、1997年5月全国人大常委会通过的《行政监察法》和1993年4月国务院颁布的《国家公务员暂行条例》。

　　二、不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理

　　传统的理论认为行政权不应干预民事活动，民事争议引起的争议应当由社会中介组织或司法机关作出裁决。但是，随着社会事务的复杂化，行政权干预社会生活的广度和深度都在增加。这是行政权扩张的表现，也是社会发展的需要。虽然法学理论工作者对此持谨慎的态度，但行政权对民事活动的干预已是不争的事实，而且还有进一步发展的趋势。尤其是在我国，行政权对民事活动的干预有其历史基础和现实需求。许多法律、法规都规定了行政机关可以对民事纠纷作出调解或处理。行政机关对民事纠纷作出的调解或处理是解决民事纠纷的方式之一，但不是最终，也不是最主要的方式，当事人不服的还可以向法院提起诉讼。因此，为了尽快解决民事纠纷，行政复议法将不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理排除在复议范围之外。

　　这里应当指出，国务院提请审议的行政复议法草案规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，向人民法院提起“民事诉讼”。一些同志认为，有的行政机关作出的调解决定具有一定的约束力，并要求当事人履行，因此，简单地规定向法院提起的诉讼一律为民事诉讼不尽合理，所以在修改中删去了“民事”二字。依照行政复议法的规定，公民、法人或者其他组织不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，在向人民法院提起诉讼时，一是可以由当事人决定是提起民事诉讼还是行政诉讼，也可以由法院决定由民事审判庭负责审理，还是由行政审判庭负责审理。

　　关于行政机关对民事纠纷作出的调解问题。这里的调解，是指行政机关主持的，以法律、法规为依据，以自愿为原则，通过说服教育，促使民事争议双方互谅互让，达成协议的一种活动。它与民间调解和司法调解一起构成具有中国特色的调解制度。对解决民事争议、平息社会矛盾和维护安定团结等方面发挥着重要作用。目前，关于行政调解没有统一的法律规定，因此，实践中的行政机关对哪些民事纠纷可以进行调解，是根据需要灵活进行掌握的，实践中出现较多调解有：基层行政机关对民事纠纷的调解，如农村乡政府、城镇街道办事处的司法助理员、民政助理员等主持的调解;行政主管机关在处理民事纠纷时给予的调解，如劳动行政部门对劳动争议的调解等。也有一些单行法律、法规规定了行政调解，如《治安管理处罚条例》第五条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。行政调解是实践中解决民事争议的一种便捷方式，调解的结果要靠双方当事人自觉自愿的遵守执行，对当事人没有法律约束力，当事人不执行调解协议的，不能强制执行。因此，它并不是严格意义上的行政行为，当事人对调解协议不服的，可以通过向法院提起诉讼或者向仲裁机构申请仲裁，不能向上级行政机关申请复议。

　　关于行政机关对民事纠纷作出的其他处理。这里的“其他处理”是指什么，法律没有明确。一般认为，行政机关对民事纠纷作出处理是指行政裁决。1994年通过的《中华人民共和国仲裁法》实施以后，行政仲裁变为民间仲裁，仲裁与诉讼的关系上，仲裁法确定了“或裁或审”的原则，对仲裁决定不服的不能起诉。因此，这里的其他处理不包括行政仲裁。行政裁决是指行政机关作为第三方，依照法律的规定解决与合同无关的民事纠纷的活动。与行政调解相比，行政裁决具有法律效力，但是它的法律效力又不及仲裁，对行政裁决不服的，还可以向法院提起诉讼。对行政裁决是否可申请复议，理论界有不同看法，赞成可以申请复议的认为，行政机关对民事争议的处理行为，体现了行政机关的意志，具有法律效力，属于行政决定的一种，应当允许当事人对处理决定不服的申请复议。对行政裁决不能申请复议的理由是，行政机关对民事纠纷作出处理决定没有最终的法律效力，民事纠纷最终需要由法院作出裁决，如果允许对行政裁决进行复议，可能会拖延民事纠纷的解决。因此，根据行政复议法的规定，对行政裁决不服的，不能申请行政复议，只能向法院提起诉讼。

　　根据现行的法律、法规的规定，行政裁决主要适用于对土地、草原、水面、滩涂等自然资源的所有权或使用权争议和对专利、商标等知识产权争议，此外，《治安管理处罚条例》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《邮政法》、《医疗事故处理办法》等法律、法规也规定了行政裁决。对有的行政裁决可以申请复议，如对自然资源的所有权或使用权争议的裁决，公安机关对赔偿损失和负担医疗费用的裁决;对下列行政裁决，不能申请复议：

　　第一，有关专利权的民事纠纷。有关专利权的民事纠纷有两种情况，一种是专利侵权纠纷，就是未经专利权人的许可，实施其专利。根据《专利法》第六十条的规定，未经专利权人许可，实施其专利的侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关进行处理。当事人对专利机关的处理不服的，可以向人民法院起诉;另一种是专利权的使用费纠纷。根据专利法的规定，对不履行专利法规定的有关义务的专利权人由国家强制许可他人使用。根据该法第五十七条的规定，取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，其数额由双方商定;双方不能达成协议的，由专利局裁决。对裁决不服的，专利权人可以向人民法院起诉。

　　第二，有关商标权的民事纠纷。商标权是一种具有财产性质的工业产权，商标权是商标所有人的专有权，根据《商标法》的规定，非经商标所有人的许可，不得擅自在同一种商品或者类似商品上使用与其注册商标相同或者近似的商标、不得销售明知是假冒注册商标的商品、不得伪造、擅自制造他人注册商标或者销售伪造、擅自制造的注册商标标识。有上述情形的，被侵权人可以向县级以上工商行政管理部门要求处理，有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失。

　　此外，行政机关根据《邮政法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《药品管理法》、《食品卫生法》、《大气污染防治法》。《医疗事故处理办法》等所作的关于民事纠纷的处理，也不能申请复议，只能向法院提起诉讼。

　　第二部分释义第三章行政复议申请

　　第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

　　因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

　　【释义】本条是关于复议申请期限的规定。

　　行政复议的一个重要特征就是要依法进行，有法定的程序。行政复议申请，是指复议申请人认为行政主体的具体行政行为违法，在法定期限内要求行政复议机关撤销或者变更该具体行政行为，以保护自己的合法权益的行为。行政复议申请是行政复议程序的启动，没有复议申请人的申请，行政复议机关不能主动进行复议。本条是对行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服申请复议的期限作出的规定。关于复议申请的期限问题，国务院制定的行政复议条例曾规定：“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道该具体行政行为之日起十五日内提出，法律、法规另有规定的除外。因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，是否准许，由有管辖权的行政机关决定。”这次制定行政复议法，对条例关于复议申请期限的规定作了调整，一是适当延长了申请复议的期限，将公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的期限由知道情况之日起“十五日内”，改为了“六十日内”;二是对因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，规定了申请期限可以自障碍消除之日起自动顺延，取消了延长期限需要向有管辖权的行政机关申请的规定。这两项内容是根据十多年来我国行政复议实践作出的修改。

　　本条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。为什么规定申请复议的期限为“六十日”，主要考虑是，第一，从当前复议实践看，随着计划经济向市场经济的转变，行政管理也日趋多样化，内容也更加复杂，渗透到了社会生活的各个方面。公民、法人或者其他社会组织与行政管理机关在具体行政行为问题上产生争议是不可避免的。但对于一个老百姓来说认为自己受到了侵害，往往不知道采取什么补救措施，知道了救济途径又很难在短时间内找出确凿的理由和依据提出复议申请或者提起行政诉讼以维护自己的合法权益，一般是需要一定的时间进行了解或者寻求法律上的帮助。因此，为了更有利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益，使那些准备申请行政复议的行政管理相对人不致于因为时间太紧而丧失了申请行政复议的权利，本条将申请复议的期限适当延长，明确规定为“六十日”;第二，本法第七条规定，公民、法人或者组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请，首次将对抽象行政行为的审查纳入了行政复议的范围，行政管理相对人如果要根据这一规定提出附带审查抽象行政行为的复议申请，难度会更大，很多都需要有律师或者有关法律专家的帮助，规定“六十日”，是适应扩大了的行政复议范围的需要;第三，从其他国家和地区关于行政复议申请期限的规定看，一般也超过了十五日，大多规定为三十日或者六十日，如：日本规定为六十日，韩国和我国台湾地区规定为三十日;第四，从现有的一些单行法律关于行政复议申请期限的规定看，有些也超过了“十五日”，如：《中华人民共和国税收征收管理法》第五十六条规定：“纳税人、义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。上一级税务机关应当自收到复议申请之日起六十日内作出复议决定。对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。”考虑当前各单行法律对行政机关作出的各类具体行政行为不服申请行政复议期限的不同规定，适当地延长了申请期限的规定，使各单项法律关于复议申请期限的规定基本上都纳入了行政复议法的规定范围，有利于行政复议期限的基本统一。

　　但需要注意的是，复议法实施以后，单行法律规定的复议申请期限少于“六十日”的，应当依照复议法修改延长到“六十日”，如果单行法律尚来不及修改的，具体复议工作中也应当依照行政复议法的规定执行。因为本法第四十二条规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”此外，本条还规定“法律规定的申请期限超过六十日的除外”，这为个别特殊的行政管理领域需要延长复议申请期限提供了法律依据。

　　关于申请行政复议期限的计算问题，根据本条的规定，要从公民、法人或者其他组织知道具体行政行为之日起计算。也就是行政管理相对人通过法定途径，得以了解具体行政行为已经作出并知晓其内容的时间。在实践中，知道具体行政行为之日主要通过三种途径：一是当场作出的具体行政行为，在行政机关作出具体行政行为的决定书上会注明日期，这个日期就是管理相对人知道具体行政行为之日;二是送达的具体行政行为决定书，送达日期就是管理相对人知道具体行政行为之日;三是具体行政行为决定无法送达，通过公告作出，公告中所注明的日期或者公告日，就是管理相对人知道具体行政行为之日。当然如果出现特殊情况，无法准确判断公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的准确时间，难以认定管理相对人提出行政复议是否已超过了法定申请日，在这种情况下，就要由行政复议机关经过调查了解根据相关情况依法确定。

　　本条第二款规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。这是对发生了法定的意外情况复议申请期限可以延期的规定。根据本款的规定，可以适当延期的情况有两类：一是因不可抗力的发生耽误了法定申请期限，关于不可抗力，我国民法通则第一百五十三条有明确的规定：是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。如地震、水灾、战争等;二是其他一些正当理由耽误了法定申请期限的，如法人处于合并或者改组阶段，复议申请人病重等。根据本款的规定出现上述两种情况耽误了法定申请期限，申请期限自障碍消除之日起继续计算。这里讲的继续计算是指把因不可抗力或者其他正当理由而耽误的期限补足，如，法定申请期限为六十日，而在期限开始的第二十一天发生了某种障碍，申请人在这一障碍消除后，还有四十天的申请复议期限。也就是说在不可抗力或者其他正当理由出现时，申请复议期限处于中止状态，因此当这些障碍消除后，申请复议期限继续计算，注意这里不是重新计算。此外，本款的规定取消了行政复议条例关于延长期限需要申请批准的程序，规定障碍消除后期限继续计算。这一规定有利于提高行政复议工作的效率，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，可以有效地避免个别行政机关借期限问题限制管理相对人依法行使复议权利的情况，当然对于是否属于因不可抗力或者其他正当理由耽误了复议申请期限，行政复议机关在审查行政复议申请时还是可以一并审查的，对于确实超过法定期限又不符合本款规定的，复议机关有权力不予受理。

　　第十条依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。

　　有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。

　　同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。

　　公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。

　　申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。

　　【释义】本条是关于复议申请人、第三人和被申请人的规定。

　　行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定的活动。进行行政复议首先要具备以下几个条件：一是申请人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;二是有明确的被申请人;三是有具体的复议请求和事实依据;四是属于申请复议范围;五是属于受理机关管辖;六是法律、法规规定的其他条件。本条对复议申请人、复议申请代理人、第三人、被申请人等作出了规定。

　　本条第一款对复议申请人作出了规定。复议申请人是指向行政机关提起行政复议申请的公民、法人或者其他组织。依照本法的规定，申请人应当具备以下几个条件：一是认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益，当然这里只是申请人自己“认为”就可以，事实上这种“认为”可能有对有错，但不影响其申请行政复议的权利。二是依法向复议机关提出复议申请。三是对于公民来说，通常情况下申请人大多是有权申请行政复议公民本人，由自己提出复议申请，但有两种情况下有权申请行政复议的公民本人不能亲自提出复议申请，第一种是该公民是无行为能力人或者是限制行为能力人，不能自己申请行政复议，必须由法定代理人代为申请，需要注意的是这里的申请人仍是无行为能力或者限制行为能力的有权申请行政复议的公民;第二种是有权申请行政复议的公民死亡，其近亲属申请复议，由于该公民已经死亡，其近亲属就是申请人。四是对于法人或者其他组织来说，申请行政复议的多是法定代表人，当然也可以委托代理人提出复议申请。

　　本条第二款对几种特殊情况下的复议申请问题作出了进一步明确的规定。大致包括三个层次的内容：第一层内容是规定了有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议;这里主要解决的是复议申请人资格的继承问题，也就是说，有权申请行政复议的公民由于死亡而无能力再进行复议申请，其合法权益是否还给予保障，依照本法的规定该公民的近亲属，包括：配偶、父母、成年子女、兄弟姐妹等有权以自己的名义申请行政复议，从而维护有权申请复议公民和本人的合法权益，由于法律赋予了近亲属这种复议申请的继承权，在这里近亲属申请复议其地位应当等同于申请人，而不是法定代理人。第二层内容是规定了有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议;这里主要解决的是有权申请行政复议的公民行为能力欠缺，如何申请行政复议问题。根据我国民法通则的规定：不满十周岁的未成年人和不能辨认自己行为的精神病人，是无行为能力人;十周岁以上的未成年人和不能完全辨认自己行为的精神病人，是限制行为能力人。依照本法的规定，这两种人申请行政复议，要由其法定代理人代为申请。根据民法通则的规定，无行为能力人和限制行为能力人的法定代理人是其监护人，主要包括：未成年人的父母，如果父母已经死亡或者没有监护能力，其祖父母、外祖父母、兄、姐等;精神病人的配偶、父母、成年子女以及其他近亲属等。作为有权申请行政复议公民的法定代理人，在提出复议申请和参与复议过程中，有权依法行使代理权，同时承担相应的代理义务，在这里，有权申请行政复议的公民虽是无行为能力人或者是限制行为能力人，其行为能力欠缺，但仍具有权利能力，在复议过程中，该公民仍然是复议申请人。第三层内容是有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。这里主要解决的是申请人资格变更问题。这种情况大致有两类，一是有权申请行政复议的法人或者其他组织分立，一是有权申请行政复议的法人或者其他组织合并。在当前市场经济的条件下，这两种情况都会是经常发生的。对于合并成为一个新的法人或者组织的，这个新法人或者组织对合并前法人或者组织的权利和义务有合法的继承权，复议申请权也可以继承，新法人或者组织有权对行政机关作出的侵犯原法人合法权益的具体行政行为以自己的名义提起行政复议申请。但是对于分立的法人或者组织来说，就要具体问题具体分析，看原法人有权提出的行政复议问题侵犯的合法权益与分立后的哪个法人有关，这一权益就由谁继承，如果与两个分立的法人都有关，两个新法人都有复议申请权。但通常是这一权益只与其中一个法人有关，那么那个法人就有权作为复议申请人以自己的名义申请行政复议，而另一个法人则无权就此事作为复议申请人申请复议。总之，本款对这三种情况的规定，是为了使有权申请行政复议的公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利得以充分发挥，是为了保障管理相对人的合法权益，对防止和纠正违法或者不当的行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权有着积极的作用。本款的规定充分体现了行政复议法的立法宗旨。

　　本条第三款对行政复议第三人作出了规定。行政复议第三人是指，与行政复议的具体行政行为有利害关系，为维护自己的合法权益，经复议机关同意参加复议的公民、法人或者其他组织。根据本款的规定第三人要具备以下几个要件：第一，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系;这种利害关系可以是直接的，也可以是间接的。例如：某村民向镇政府申请建房，虚报多报户口，瞒报少报已有宅基地，镇政府工作人员未认真核查，发给其建房许可证，该村民开始建房，后经县土地管理局查明，对该村民给予行政处罚要求其退还非法占地，并处以罚款，该村民不服提起行政复议，这里镇政府就是以第三人的名义参加复议，因为镇政府与这一具体行政行为有直接利害关系。再如：某甲经工商局批准在一繁华地段摆摊售货，而某乙以某甲摆摊为由，对工商局不批准其在该地段摆摊，向上一级工商局提起行政复议，这里某甲与这个不批准摆摊的具体行政行为之间，有间接的利害关系，因此，某甲也是以第三人的身份参与这个行政复议。第二，第三人参与到复议中间来，一定是在复议申请已经受理，复议活动尚未终结的时候，如果行政复议还未开始，或者已经结束，都不会再有第三人的问题。第三，符合前两个条件，要想参加行政复议，成为第三人，还要经过复议机关的批准，这是为了一方面要保护第三人的合法权益，同时也要保护复议申请人的合法权益，防止不必要的干扰行政复议活动的情况发生。本款规定允许第三人参加行政复议，有几个目的：一是由于第三人与申请复议的具体行政行为有利害关系，第三人的参加，可以有助于对该具体行政行为多角度的审查，有利于复议决定的准确性;二是相关问题在一个复议活动中得以解决，有利于节省人力、物力;三是有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护行政行为的公正、合理。无论是复议申请人、还是第三人经过行政复议审查后，合法权益会受到保护，违法行为得以纠正，从而保障行政管理有效的实施。

　　本条第四款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。具体的说，被申请人是指申请人认为侵犯了其合法权益，复议机关通知其参加复议的行政机关。能够成为被申请人必须具备以下几个条件：一是应当是行政机关，而且是具有外部管理职能的行政机关(包括一些经法律、法规授权施行行政管理职能的组织)，其共同的特点是对外有行政管理职能，监察部门。机关事务管理局尽管也是行政机关，由于其不行使对外的管理职能，不会成为行政复议的被申请人;二是实施了申请人认为侵犯其合法权益的具体行政行为，也就是说该行政机关(包括经法律、法规授权的组织)实施的具体行政行为与申请人提出的复议请求有必然的因果关系;如果没有实施申请人所指控的具体行政行为，或者实施的行为与复议请求无因果关系，不能成为行政复议的被申请人;三是经复议机关确认并通知其参加行政复议，说明行政复议机关已经受理了申请人的复议申请，并确定该行政机关或者组织为被申请人。

　　通常情况下，行政复议的被申请人应当是作出具体行政行为的地方各级人民政府及其所属部门且一般只有一个，但是由于行政管理的复杂性使作出具体行政行为的主体也变得十分复杂，行政复议的被申请人还可能有以下几种情况：一是人民政府依法设立的派出机关(包括地区行署或者盟、区公所、街道办事处)作为被申请人;根据地方组织法第六十八的的规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据这一规定，目前在我国县级以上地方人民政府设立的派出机关有三种：一是省、自治区政府派出的行政公署、盟;二是县、自治县政府设立的区公所;三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看，它不是一级国家机关，不设与之相应的国家权力机关，但在其所管辖的范围内对本辖区的经济、社会、文化、治安等社会生活的方方面面行使着管理权，以自己的名义实施具体行政行为引起了行政复议，自然成为被申请人。二是政府工作部门依法设立的派出机构作为被申请人;当前一些政府工作部门，根据有关法律、法规和规章的规定，设立了一些派出机构，如：公安派出所、税务所、工商所等。这些派出机构有的依据法律、法规或者规章的规定可以以自己的名义作出具体行政行为。如：《治安管理处罚条例》第三十三条规定，“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决。”这一规定明确了对公民违反治安管理处以警告或者五十元以下罚款时，公安派出所可以以自己的名义实施处罚。像这样的派出机构有权作出具体行政行为，因而引起了行政复议，自然可以成为行政复议的被申请人。三是法律、法规授权的组织作为被申请人;根据有关法律的规定，具有公共管理职能的组织经过法律、法规的授权，可以行使行政管理权。所谓授权是指：法律、法规将某些行政管理权授予非行政机关的组织行使。经过授权，该组织取得了行政管理的主体资格，可以以自己的名义行使行政管理权，以自己的名义独立承担因行使行政管理权而引起的法律后果。授权的产生是由于现有的行政机关和公务员不足以满足现实行政管理的需要，由法律、法规授权一些组织行使一定的行政管理权，同时规定相应的责任。由于这些组织是以自己的名义作出具体行政行为，那么公民、法人或者其他组织对于这些组织作出的具体行政行为不服，申请复议，这些组织就成为了被申请人。四是以共同的名义作出具体行政行为的两个以上行政机关作为被申请人;与前面介绍的情况不同的是，作出这个具体行政行为的主体不是一个机关，而是两个或者两个以上机关。出现这种情况，可能是地方政府相关部门组织联合大检查;也可能是依据几个部委联合下发的文件地方多个部门综合执法;还有政府部门联合办公等等，凡是对以两个或者两个以上机关的名义作出的具体行政行为不服申请复议的，这两个或者两个以上机关就成为被申请人。五是作出具体行政行为的机关被撤销，继续行使其职权的行政机关成为被申请人;随着我国市场经济的发展，政府职能的转变，各级政府都面临着体制改革问题，政府各部门的撤销重组，个别的分立都时有发生，这种情况的发生带来了行政管理职能的变化，使一些行政机关由此丧失了主体资格，使其主体资格随着管理职能的转移而转移到其他行政机关。行政机关的主体资格变了，但是，行政机关作出的具体行政行为还客观存在，对于行政管理相对人来说仍然发生着法律效力，因此，行政管理相对人对这一具体行政行为不服，仍有申请行政复议的权利，这时该行政复议的被申请人就是继续行使其职权的行政机关。

　　本条第五款规定还明确规定申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。本法第二十条规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”在这种情况下，如果复议申请人或者第三人认为必要，可以委托近亲属或者聘请律师代为参加行政复议，以更好的维护自己的合法权益。需要明确指出的是，行政复议法只规定了申请人和第三人可以委托代理人参加行政复议，而没有规定被申请人可以委托代理人，所以被申请人是不可以委托代理人参加行政复议的，如果行政复议机关组织情况调查会，向有关人员了解情况，被申请人必须到场，不可以委托律师等代理人。

　　第十一条申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请;口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

　　【释义】本条是关于行政复议申请形式的规定。

　　行政复议的申请方式，是公民、法人或者其他组织提出复议要求和表达复议意愿的具体表现形式。依据本条的规定，提出复议申请可以有两种形式：一种是书面形式，即申请人向行政复议机关提出的据以请求复议机关启动复议程序的申请文书;另一种是口头形式，即不向复议机关递交书面申请，但有明确的意思表示向复议机关申请行政复议。这两种申请形式的区别是前者是要式的申请形式，后者是非要式的申请形式。从我国多年的行政复议工作实践看，书面申请形式一直是被普遍认可的复议申请形式，国务院制定的行政复议条例对申请行政复议的只规定了一种形式，即：必须采取书面形式，规定“申请人向行政机关申请复议应当递交复议申请书”，同时对复议申请书应当载明的内容也作出了明确的规定。应当说复议申请采取书面形式有许多优越性，一是能够保证复议申请内容明确具体，使复议的理由和复议的请求清晰明了;二是有利于维护行政复议工作的严肃性;三是有利于行政复议程序的完整，便于复议机关依据申请人的书面申请对具体行政行为进行调查，作出行政复议决定。正是因为复议申请采取书面形式有许多优越性，因此，可以肯定的说，在今后的行政复议实践中申请复议采取书面形式的还是会占主导地位。那么行政复议书面申请应当载明哪些内容呢，本法没有明确规定，根据多年来的行政复议工作实践，复议申请书大致应当载明下列内容：(一)申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址等(法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名);(二)被申请人的名称、地址;(三)申请复议的要求和理由;(四)提出复议申请的日期。虽然说以上这四项都是复议申请书的必备内容，但最核心的还是第三项内容，因为它是复议申请的关键。关于申请复议的要求，必须写明对哪个被申请人的何种具体行政行为不服，同时明确复议请求：包括对被申请人错误的决定要求撤销或者变更，对被申请人应当作为而不作为的要求必须尽快作为，给申请人造成损害的要求依法赔偿等等。关于申请复议的理由，必须写明被申请人作出具体行政行为的事实情况和依据;申请人认为被申请人作出具体行政行为的错误在于认定事实不准确或是法律依据不合理，同时要从事实和法律的角度加以论证;最后对于依据哪个法律规定申请行政复议也必须明确，并对其他准备提交的材料加以注明。

　　行政复议申请可以口头提出，这是本法新增加的规定，为什么以法律的形式肯定了行政复议申请的口头形式呢，主要是为了普通公民申请行政复议、在我国，行政管理浸透到了社会生活的各个方面，实际生活中一些普通百姓不服行政机关的决定想讨个说法的为数不少，但有的却是苦于自己不会写复议申请书又找不到人帮忙而无法为自己伸张正义。考虑到我国目前的实际情况，立法者认为，规定相对灵活的复议申请形式有利于行政复议工作的普遍开展，有利于保障行政管理相对人的合法权益，有利于更好地监督行政机关依法行使职权，这同本法的立法宗旨也是一致的。当然，为了保证行政复议工作的顺利进行，本法对口头提出复议的也规定了明确的要求，规定行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实理由和时间。也就是说，口头申请行政复议，也必须对复议申请的主要问题—一表达清楚，因为复议申请是复议机关据此决定是否受理并对该具体行政行为进行审查的依据。当然相对于书面申请来说，对口头申请的要求还是简单了许多，但是为了保证行政复议程序的完整，使行政复议工作每一步都有案可查，对口头申请的，法律要求复议机关的工作人员必须要有明确的笔录，应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

　　第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

　　对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。

　　【释义】本条是关于不服县级以上地方各级政府工作部门作出的具体行政行为，如何确定复议管辖问题的规定。

　　对县级以上地方人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人是向本级人民政府申请复议，还是向上一级主管部门申请复议?按照多数现行法律的规定，只能向上一级主管部门申请复议。1990年国务院制定的行政复议条例也明确规定，“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由上一级主管部门管辖。”按照这一规定，行政复议要由“条条”管辖。对此，不少群众有意见，一是，下级主管部门在作出具体行政行为时，往往向上级主管部门事先请示、沟通，如果只能向上一级主管部门申请复议，难以避免部门保护的影响，不利于保护申请人的合法权益;二是，向上一级主管部门申请复议，多数要到异地，往往会给复议申请人带来不便;三是根据地方组织法的规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”从以上的规定不难看出，县级以上地方各级人民政府工作部门是同时受本级人民政府和上级人民政府主管部门双重领导的，对其作出的具体行政行为不服，两个机关都有行政复议权。考虑到这些，国务院于1994年对行政复议条例进行了修改，主要是对复议管辖的规定由以“条条为主”修改为“条条”和“块块”都有管辖权，即：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由本级人民政府或者上一级主管部门管辖。但是，法律、法规规定由本级人民政府管辖的，从其规定;法律规定由上一级主管部门管辖的，从其规定。”但是由于现行法律、法规对复议管辖规定由同级人民政府管辖的很少，只有一部集会游行示威法和一个卫星接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法，因此，根据绝大多数现行法律、法规的规定，我国目前的行政复议管辖实际上仍以“条条”为主。为了真正实现行政复议的“公正”、“便民”的原则，保护公民、法人及其他组织的合法权益，使公民、法人及其他组织在符合法律规定的前提下可以自愿选择申请复议的行政机关，经同地方、部门和专家反复研究，达成共识，对行政复议法关于行政复议的管辖问题在行政复议条例规定的基础上又作出进一步明确的修改，规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”其他法律、法规关于行政复议管辖问题的规定与本法规定不一致的，服从本法的规定。

　　从目前各单行法律规定的情况看，对行政管理相对人不服县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为向哪个机关申请复议问题，大致有四种规定。第一种明确规定由上一级主管部门管辖，如：《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼”。第二种是明确规定由作出具体行政行为的行政机关的本级人民政府管辖，如：《中华人民共和国游行示威法》第十三条规定：“集会、游行、示威的人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起三日内，向同级人民政府申请复议，人民政府应当接到申请复议书之日起三日内作出决定”;第三种是笼统规定由上一级行政机关管辖，如：《食品卫生法》第五十条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉”;《行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼”;第四种没有明确规定向哪个机关申请复议，只规定依法提起行政复议，如：《中华人民共和国执业医师法》第十五条规定：“受理申请的卫生行政部门对不符合条件不予注册，应当自收到申请之日起三十日内书面通知申请人，并说明理由。申请人有异议的，可以自收到通知之日起十五日内，依法申请复议或者向人民法院提起诉讼。”由于新制定的行政复议法对行政复议的管辖明确了“条条”管辖还是由“块块”管辖由申请人选择的原则，同时本法第四十二条又规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”所以对出现的单行法律关于复议管辖问题的规定与本法规定不一致的情况，就应当以本法规定为准。也就是说凡是在法律中明确规定只能由上一级主管部门管辖或者只能由本级人民政府管辖的，除符合本条第二款规定的情况外，在复议管辖问题上都是要依照本法规定执行的，申请复议应当由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

　　本法第一款对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，规定了可以由申请人选择申请行政复议机关，但同时也规定了例外条款，本条第二款明确规定：“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议，但是法律另有规定的除外。”为什么要规定例外条款，主要是考虑到我国行政管理领域的多样性和复杂性，特别是对于那些实行垂直领导的行政机关，行政管理主要是以“条条”为主的，相关法律、法规、规章的专业性较强，在行政复议管辖问题上如果规定“一刀切”的政策，不符合当前我国行政管理工作的实际，也不利于行政监督工作的有效开展，因此，本法作出了特殊的规定。但需要指出的是，这一特殊规定所适用的范围第二款已作出了具体的规定，不宜随意扩大，如：在立法过程中曾有一些同志建议规定，对县级以上地方人民政府公安部门的行政拘留决定不服的，向上一级公安部门申请行政复议。但考虑到行政拘留涉及公民人身自由，在实施过程中也出现了一些问题，同级人民政府对此应当实施监督，不应只允许向上一级公安部门申请复议，因此，这一意见没有被采纳。在今后行政复议工作实践中，一定还会有一些部门根据本部门工作的特殊性提出在行政复议问题上给予特殊规定，这些必须依照法律规定的程序进行，任何部门不能违反法律的规定，限制行政管理相对人向其有权提出申请的行政机关申请行政复议。

　　第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。

　　对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。

　　【释义】本条是关于不服地方各级人民政府的具体行政行为复议管辖问题的规定。

　　我国地方组织法第五十九条对县级以上地方各级人民政府行使的职权规定了十项，但从总体上讲，地方各级人民政府在行政管理方面主要是以宏观管理为主，因此，由其亲自实施的具体行政行为较之由政府工作部门实施的具体行政行为要少得多。主要有土地、矿产、森林等管理领域。对于县级以上地方各级人民政府作出的具体行政行为不服，只能向上一级地方人民政府申请复议，因为，地方组织法明确规定，地方人民政府的工作是受同级人民代表大会和上一级国家行政机关监督的，上一级政府的工作部门同下一级人民政府没有领导关系，所以无权对下一级人民政府作出的具体行政行为进行复议。

　　本条第二款明确规定了对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。这是根据我国的实际情况作出的专门规定。因为，根据一般规定，对县级人民政府的具体行政行为不服，应当向领导它的上一级人民政府即省、自治区、直辖市、设区的市、州的人民政府申请复议。但是，我国地方组织法明确规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”这些派出机关(地区行政公署或者盟)在省、自治区的范围设立，受省、自治区人民政府的委托指导下级国家行政机关工作并负责办理各项事宜，它不是一级独立的国家机关，受派出它的机关的领导，同时又代表派出它的机关指导和管理下级行政机关完成行政管理任务。正因为在我国有这样一个特殊的行政管理方式，所以，对于县级人民政府作出具体行政行为的复议管辖问题就不能只遵循一个一般规定，应当对特殊问题作出特别规定，对由省、自治区的派出机关(地区行政公署或者盟)指导和管理下的县级人民政府作出具体行政行为行政管理相对人不服的，行政复议申请应当向派出机关(地区行政公署或者盟)提出。这样规定符合我国当前的行政管理实际，也符合行政复议的便民原则。

　　第十四条对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼;也可以向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为最终裁决。

　　【释义】本条是关于不服国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为复议管辖问题的规定。

　　对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，按照向上一级行政机关申请复议的原则，理应向国务院复议。但是，考虑到国务院是最高国家行政机关，它主要是制定方针政策的，从全局上处理行政事务，一般不宜、也难以处理大量的具体行政事务。如果规定国务院也要受理复议决定，可能不胜其繁，影响国务院的正常工作。因此，本条规定：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。但是在对本法草案征求意见过程中，常委委员和一些专家、学者也提出了几点不同意见，一是规定由本机关复议自己作出的具体行政行为，从法律制度上说不够合理，难以保障行政复议的公正性，也不利于充分保护公民、法人和其他组织的合法权益;二是国务院部门和省级人民政府作出的行政行为一般都涉及行政管理相对人重大利益，由其自己复议本机关作出的具体行政行为，自己作自己的法官，会对行政管理相对人带来负面影响;第三，由国务院受理行政复议申请，有利于发现和纠正部委和省级政府的违法或者不当的行政行为，加强对国务院部门和省级政府的监督，同时也能在广大人民群众中树立有错必纠的良好形象，取信于民;第四，行政复议本身就具有层级监督的性质，对国务院部门的具体行政行为应当由国务院来监督，国务院应当适当地承担行政复议职责;第五，从近期有关行政复议法立法调研的情况看，广西、广东、江西等省区近年来均未出现因对省级政府的具体行政行为不服而提起的复议案件，可见行政复议法出台后也不会出现大量对省级政府作出的具体行政行为不服的复议申请，即使此类复议规定由国务院复议管辖，也不会出现国务院受理复议案件不胜其繁的问题。建议在对国务院部门和省级人民政府作出的具体行政行为申请复议管辖问题的具体操作上作出适当灵活的规定，可采取“或议或审”的方式。为此，本法综合了各方面的意见明确规定了两步走的原则，即对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，应当先向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼;也可以向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为终局决定。需要注意的是，这里首先规定了对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为不服必须先由本机关复议，对该复议仍不服的，作出了可以选择的规定，即可以选择向人民法院提起行政诉讼，也可选择向国务院部门或者省、自治区的上一级行政机关即国务院申请裁决。这一规定的根本目的是为了保证更有效地纠正不当的行政行为，保障公民、法人或者其他组织的合法权益。同时也体现了国务院对下级行政机关实施的具体行政行为负有监督权力和职责，体现了司法对行政权的监督。但必须要注意，这两条救济途径的选择是择一的，也就是说，选择了向人民法院提起行政诉讼，就不得再向国务院申请裁决了;选择了向国务院申请裁决，就不得再向法院提起行政诉讼，国务院作出的行政复议决定为终局决定。

　　第十五条对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议;

　　(一)对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议;

　　(二)对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;

　　(三)对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议;

　　(四)对两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议;

　　(五)对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

　　有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。

　　【释义】本条是关于对不服地方人民政府及政府工作部门以外的其他行政机关、组织作出的具体行政行为复议管辖问题的规定。

　　本法第十二条、第十三条、第十四条分别对申请人不服地方各级人民政府工作部门、地方各级人民政府以及国务院各部门、省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为提出复议申请的复议管辖问题作出了规定，本条规定的是对这三条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服，申请复议的管辖问题。本条规定了五种特殊的情况：

　　一、对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议;根据地方组织法第六十八条的规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据这一规定，目前在我国县级以上地方人民政府设立的派出机关有三种：一是省、自治区政府派出的行政公署盟;二是县、自治县政府设立的区公所;三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看，它不是一级国家机关，不设与之相应的国家权力机关，但在其所管辖的范围内对本辖区的经济社会文化治安等社会生活的方方面面行使着管理权。归纳起来这些派出机关有四个特点：第一，它不是一级独立的行政机关;第二，从属于派出它的机关，受派出它的机关的领导;第三，派出机关的任务主要是受派出它的机关的委托代表派出它的行政机关，指导和管理下级行政机关完成行政管理任务;第四，地方人民政府设立派出机关是依照法律规定并经上一级人民政府批准的。应当说这些派出机关在社会生活和行政管理工作中，发挥了十分重要的作用。从实际情况看，它们不是一级政府，但受政府委托履行了一级政府的职能，以自己的名义实施具体行政行为引起了行政复议，自然成为被申请人，而管辖这一复议案件的理应是设立它的地方人民政府，从另一个角度讲，行政复议工作也是上级行政机关监督下级行政机关的一个重要手段，人民政府对它自己的派出机关有领导和监督的职责，复议管辖由派出它的人民政府负责应当说是即合理又便民。具体的说就是：对行政公署(盟)作出的具体行政行为不服，向派出它的省或者自治区人民政府申请复议，对区公所作出的具体行政行为不服，向派出它的县或者自治县人民政府申请复议;对街道办事处作出的具体行政行为不服，向派出它的市辖区或者不设区的市人民政府申请复议。

　　二、对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;当前一些政府工作部门，根据有关法律、法规和规章的规定，设立了一些派出机构，如：公安派出所、税务所、工商所等。虽说都是派出机构，但不是都有权力以自己的名义作出具体行政行为，更不是在哪个方面都有权力以自己的名义作出具体行政行为。如：一些市、县税务局派出的税务所，有权以自己的名义行使征税的职权，但对违反税收征管的处罚有的税务所就无权以自己的名义实施了。关于哪些派出机构可以以自己的名义实施具体行政行为，实施何种具体行政行为，必须要有法律、法规或者规章的依据。如：《治安管理外罚条例》第三十三条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县市公安局公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决。”这一规定明确了对公民违反治安管理处以警告或者五十元以下罚款时，公安派出所可以以自己的名义实施处罚，因此引起了行政复议，公安派出所是复议的被申请人。对于这些政府工作部门设立的派出机构作出的具体行政行为引起的复议案件由谁来管辖，一是可以由派出它的政府工作部门管辖，如：对公安派出所作出的具体行政行为提起复议由公安分局管辖，因为公安分局对自己设立的公安派出所有领导和监督权，进行复议管辖义不容辞;二是也可以由该部门的本级人民政府管辖，如：对县税务局派出的税务所作出的具体行政行为提起复议可以由县人民政府管辖。这一选择的规定同样体现了行政复议法的便民、公正的原则。

　　三、对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管辖该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。所谓授权是指：法律、法规将某些行政管理权授予非行政机关的组织行使。经过授权，该组织取得了行政管理的主体资格，可以以自己的名义行使行政管理权，以自己的名义独立承担因行使行政管理权而引起的法律后果。授权有几个要件：一是授权主体是特定的国家机关，它以制定法律、行政法规和地方性法规的形式作出授权;二是被授权的行政管理权是共有权力，类似行政拘留这样的专有权力不能授权;三是应当授权给有公共事务管理职能的组织，被授权的组织应当有一定的管理和承担责任的能力;四是经授权后被授权组织取得了在某一方面或者某几方面以自己的名义独立的行使行政管理权的权力，同时承担由此引起的法律后果。为什么要授权有关组织行使行政管理权?从行政法理论上讲，国家的行政权应当由行政机关和公务员行使，其他组织个人无权对公民法人等实施行政管理。但是，随着社会的发展，社会生活日趋复杂，国家对社会生活的干预无论是广度还是深度都在加强，行政管理的范围也越来越大，行政机关和公务员不可能无限制的增加，为了满足现实行政管理的需要，一些法律、法规就授权一些有公共事务管理职能的组织来代行一些行政管理权，同时，随着我国政府职能的转变，国务院的一些行政部门转变为企业，组建了全国性的公司，但仍行使着一部分行政管理权。凡此种种，从我国的现实情况看，都有必要由法律、法规明确授权一些组织享有一定的行政管理权，同时规定相应的责任。对于这些组织作出的具体行政行为不服，应当向谁提出复议申请，要看这个组织由谁直接管理，本条规定了三种情况，一是由地方人民政府直接管理的组织，向地方人民政府申请复议，如：市里某一组织是直接从属于市人民政府的，就由市人民政府进行复议管辖;二是由地方人民政府工作部门直接管理的组织，向地方人民政府工作部门申请复议，如：县卫生防疫站由县卫生局直接管理，就由县卫生局进行复议管辖;三是由国务院部门直接管理的组织，向国务院部门申请复议。

　　四、对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同的上一级行政机关申请行政复议;共同的行政行为是指两个或者两个以上的行政机关以共同的名义作出的具体行政行为;与前面介绍的情况不同的是，作出这个具体行政行为的主体不是一个机关，而是两个或者两个以上。出现这种情况，可能是地方政府相关部门组织联合大检查;也可能是依据几个部委联合下发的文件地方多个部门综合执法;还有政府部门联合办公等等，但必须注意的是，看这个具体行政行为是一个机关作出的还是两个或者两个以上机关作出的，不能只看表面形式，要看最后作出的具体行政行为是谁的名义，有些联合检查，各部门调查讨论都是在一起，但作出决定是以自己单位的名义，对于这样的决定不服，行政管理相对人不能将几个机关都视为行政复议对象，只能对具体作出行政决定的机关申请行政复议。根据本条的规定，对共同行政行为不服的，应当向其共同的上一级机关申请复议。在实践中可能有这样几种情况：一是同一政府两个或者两个以上工作部门以共同的名义作出具体行政行为，如：同一个市的公安、消防、工商管理部门在联合执法过程中以共同的名义作出的具体行政行为，由其共同的上一级行政机关市人民政府进行复议管辖。二是不是同一个地方政府的两个所属的工作部门以共同的名义作出的具体行政行为，这还可分两种情况，第一种情况是，两个部门隶属于同一个行政主管部门，如：同一省两个市的规划局以共同的名义作出的具体行政行为，由其共同的上一级行政机关省规划局进行复议管辖;第二种情况是;两个部门不属于同一个行政主管部门，如：一个市的物价局和一个县的工商局以共同的名义作出的具体行政行为，由其共同的上一级行政机关省人民政府进行复议管辖。三是两个或者两个以上地方人民政府作出的具体行政行为，如：宣武区政府和崇文区政府作出的具体行政行为，由其共同的上一级北京市人民政府进行复议管辖。

　　五、对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议;本项规定解决的是行政复议被申请人变更后，行政复议由谁管辖问题。随着我国市场经济的发展，政府职能的转变，各级政府都面临着体制改革问题，政府各部门的撤销重组，个别的分立都时有发生，这种情况的发生带来了行政管理职能的变化，使一些行政机关由此丧失了主体资格，使其主体资格随着管理职能的转移而转移到其他行政机关。这种情况可能是同一政府的两个职能部门合并;也可能是一个部门被另一个部门吸收成为该机关的一个组成部分;还有的由于行政管理的需要作为一个行政部门一部分分立出来成为一个新的政府部门等等。无论主体资格如何变化，行政机关作出的具体行政行为都是客观存在的，对于行政管理相对人来说仍然发生着法律效力，因此，行政管理相对人对此具体行政行为不服，仍有申请行政复议的权利。那么这类行政复议由谁来管辖呢?首先要找到这个复议活动中的被申请人是谁，原本应当成为被申请人的行政机关已经撤销，现在承担其行政管理职能的那个行政机关就是此项行政复议的被申请人，这个申请人的上一级行政机关即是这个行政复议的复议机关。因此本条规定不服被撤销的行政机关在被撤销前所作出的具体行政行为提起复议，由继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关来管辖。

　　此外，本条第二款规定，出现了本条规定的五种特殊情况，除了依照前面介绍的办法来申请行政复议外，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府申请复议，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。根据本法第十八条规定，接受申请的地方人民政府在自接到申请的七日内，应当转送有关行政复议机关，并告知申请人，接受转送的机关应当对申请人的申请进行审查，作出是否受理的决定。这一规定也充分体现了行政复议法的便民原则。

　　第十六条公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。

　　公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。

　　【释义】本条是关于公民、法人或者其他组织如何处理行政复议和行政诉讼的关系的规定。

　　行政复议和行政诉讼是解决行政争议的两种不同法律制度，两者都是由不服具体行政行为的行政管理相对人提出。由于两者都为了解决行政争议，而又用两种不同的法律途径去解决，这就不可避免地会发生冲突，即行政争议一旦发生，不服具体行政行为的行政管理相对人到底采取哪种方式来解决行政争议。这就涉及到申请复议与提起行政诉讼的关系。根据我国现行法律的规定，对这两者的关系有两种规定，一是自由选择制度，即行政管理相对人可以选择解决行政争议的方式，可以申请复议，也可以申请诉讼。二是复议前置制度，即行政管理相对人能否提起行政诉讼，是以是否经过复议为前提的，只有经过复议，对复议决定不服才能提起诉讼。

　　本条第一款规定的是行政复议程序正式启动后，在法定的行政复议期限内，行政复议申请人不得再向人民法院提起行政诉讼的问题。这一规定包括了两种情况，一种情况是申请人可以自由选择时申请复议和提起行政诉讼的关系，在通常情况下，依照法律、法规的规定，行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，可以采取两种救济手段，一是向复议机关申请复议，二是向法院提起行政诉讼，如：《矿山安全法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;当事人也可以在接到处罚决定书通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。”在这种情况下，如果行政管理相对人选择了向行政复议机关申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，在法定行政复议期限内不得申请行政诉讼。第二种情况是对复议前置情况下申请复议和提起行政诉讼的关系，根据法律、法规的规定行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，必须先向行政复议机关申请复议，不允许未经过行政复议程序直接向人民法院提起行政诉讼，只有对行政复议决定不服，才能到法院提起行政诉讼，如：《税收征收管理法》第五十六条规定：“纳税人、义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。上一级税务机关应当自接到复议申请之日起六十日内作出复议决定。对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。”在这里行政复议程序是提起该行政诉讼案件的必经程序。在复议前置的情况下，行政管理相对人必须先向行政复议机关申请行政复议，只有出现了以下三种情况，申请人才可以向人民法院提起行政诉讼。一是行政复议机关明确告知不予受理;二是复议机关作出了行政复议决定，申请人不服;三是已超过了法定的行政复议期限。

　　什么是“行政复议机关已经受理”，什么是“法定行政复议期限”呢?本法第十七条对行政机关受理行政复议问题作出了规定：“行政复议机关接到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，由行政复议机关决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关内负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”从这一规定不难看出，申请人向行政复议机关提出复议申请，如果在申请提出的五日内(法律规定的复议机关对复议申请进行审查的法定期限)，没有接到复议机关不予受理的书面通知，也没有被告知该复议申请不属于该复议机关受理的复议事项，需再向其他行政复议机关提出复议申请，申请人就有理由认为行政复议机关已经受理。关于行政复议期限，本法第三十一条也明确地规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。”根据行政程序的一般原则，行政程序往往要先于司法程序，行政程序正在进行时，司法程序不能介人。如果行政复议机关已经受理了该复议申请，在这一规定的行政复议期限内，申请人不得向人民法院提起行政诉讼。

　　本条第二款规定的是行政管理相对人向人民法院提起行政诉讼并已受理的，不得再申请行政复议的问题。《行政诉讼法》第三十七条规定：“公民、法人或者其他组织如果对行政机关的具体行政行为不服，可以先申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起行政诉讼。”这里要介绍的就是行政管理相对人如果选择直接向人民法院提起行政诉讼，是否还可以再申请行政复议的问题。这大致有两种情形：一是如果行政管理相对人向人民法院起诉，人民法院决定立案，意味着司法程序已经开始，对原告来说，表明了其已经选择了司法救济的途径，行政救济程序便告终结，因此，不得再申请行政复议。二是人民法院未决定立案，行政管理相对人仍可申请行政复议。需要注意的是，人民法院审查起诉的期限为七日，如果尚未到期，又未告知不予立案，最好在等到审查起诉期满后，如果审查期限已过仍未立案，可视具体情况向有关行政机关申请行政复议，但应当主动到法院撤回起诉。

　　本条规定了如何处理行政复议和行政诉讼关系的问题，对充分保障公民、法人及其他组织的合法权益有着积极的作用，也便于行政复议机关和行政审判机关对案件的受理和审查，通常来说，根据行政程序的一般原则，行政程序一般要先于司法程序，行政程序正在进行时，司法程序不能介入。进入了司法程序，司法程序的决定往往是终局决定，因此，选择进入了司法程序，也就意味着对行政程序的放弃。本条对行政复议和行政诉讼关系的规定，也是遵循了这样一个原则。

　　第二部分释义第四章行政复议受理

　　第十七条行政复议机关接到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

　　除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。

　　【释义】本条是关于行政复议受理期限的规定。

　　行政管理相对人提出行政复议申请后，行政复议机关通过对行政复议申请的审查，认为该申请符合法定条件时，接受申请，并予以立案。通常人们把行政复议机关的这一活动，称为行政复议的受理。

　　行政复议机关在收到行政复议申请书后，应当及时审查行政复议申请的内容，并在一定期限内作出是否受理的决定。如何合理规定这一期限，应体现行政复议制度的效率原则，还得顾及实际操作中的可行性问题。行政复议法规定：“行政复议机关接到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”。

　　行政复议机关对行政复议申请进行审查，是确保行政复议活动正常进行的重要环节。做好这一工作，既可以保证管理相对人正确行使自己的权利;也可以避免行政复议机关盲目立案，为顺利地开展行政复议活动创造有利条件。对于行政复议申请的审查，应主要审查以下几个方面的内容，是否符合本法规定。

　　一、行政复议申请是否属于行政复议的受案范围

　　《行政复议法》第六条规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害了自己的合法权益，可以申请行政复议的具体受案范围;第七条规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请的具体范围;同时第八条还规定了关于行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，不是行政复议的受案范围。还应当指出的是，对国防、外交等国家行为不服的，也不属于申请行政复议的范围。

　　二、行政复议申请是否超过法定期限;超过法定期限有无正当理由

　　《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”

　　三、行政复议申请人是否符合条件

　　《行政复议法》第十条规定：“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。”申请人必须是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。

　　四、行政复议申请书是否符合条件

　　审查申请书的格式和内容是否符合要求。《行政复议法》第十一条规定：“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请;口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”申请人和被申请人的基本情况包括：申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址等(法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名);被申请人的名称、地址。

　　五、行政复议申请是否属于本行政复议机关的管辖范围

　　《行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管机关申请行政复议。”第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼;也可以向国务院申请行政裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”第十五条还规定了对老百姓往往难以弄清楚向哪一个行政机关申请行政复议的复杂情况，可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出申请，由该县级地方人民政府负责转送。

　　六、行政复议申请提出之前，是否已向人民法院提起诉讼

　　根据我国法律的规定，在管理相对人既可选择请求行政复议又可选择提起行政诉讼的情况下，行政复议总是先于行政诉讼，如果对行政复议决定不服，管理相对人仍然可以提起行政诉讼。但是，这两种程序不能同时进行。管理相对人一旦提起行政诉讼，则表明其已放弃了行政复议救济程序。

　　以上是行政复议机关对行政复议申请进行审查的几个主要方面。经行政复议机关审查，符合本法规定的条件的，应当立案受理，决定受理的不需要再作出书面的行政处理决定，可以直接进入行政复议审理阶段，通知被申请人参加行政复议;如果认为行政复议申请不符合法定要件，如：或者超过法定期间且无正当理由，或者已经提起行政诉讼，或者不属本行政复议机关的管辖范围，应当裁定不予受理，并书面告诉行政复议申请人不予受理的理由。

　　最后，应该指出，第一，行政复议机关在对行政复议申请进行审查的过程中，如果是由于行政复议申请书不符合要求，或应提供的材料不足，而难以进行审查和判断的，应该将行政复议申请书发还行政复议申请人，说明有关情况及问题，要求行政复议申请人在限期内予以补正，然后再申请。

　　第二，发现下列情况，应当告知申请人：不符合申请人资格的，应当更换符合申请人资格的人申请;没有明确被申请人的，应当查明被申请人后再申请;行政复议请求不具体的，应当补充写明;应当由申请人提供的事实根据没有提供的，应当写明案情事实，补充证据。

　　第三，对于符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。也就是说，在行政复议受理过程中，有些情况不是非此即彼，而是可以补救以符合受理要求的。这些做法符合行政复议法的立法意图，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。在受理日期的计算上，应该是，“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”《行政诉讼法》第四十二条也规定：“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”行政复议机关审查申请书、决定是否受理，关系到申请人的合法权益能否得到应有的保护，行政机关违法的行政行为能否得到纠正，所以，行政复议机关对申请书应认真地进行审查，凡符合受理条件的都应当在接到申请书之日起，五日内立案。申请人对行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，有权依法向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

　　第十八条依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。

　　【释义】本条是关于县级人民政府负责转送行政复议申请的规定。一般说来，应该是行政复议的案件多于行政诉讼才合情理。但是，据了解，行政复议条例实施以后的前五年，全国行政复议案件总数不足十五万起，低于同期各级人民法院受理行政诉讼案件总数(近二十万起)。另据黑龙江省政府法制局调查，该省每年信访、上访数约六万起，其中有关行政侵权、可以纳入行政复议程序的占25—50%，依此估算，至少有一万五千起可以成为行政复议案件。事实上，黑龙江各级行政机关每年所受理的行政复议案件总计不超过二千起。造成行政复议案件数量上不来的原因很多，但是，申请行政复议的条条框框较多，公民、法人和其他组织申请行政复议不方便，是一个重要原因。

　　因此，这次制定行政复议法，特别注意坚持便民原则，不能让老百姓处处感到不方便。如尽量减少行政复议案件的异地审理，方便申请人参与行政复议活动。法律规定，行政复议申请期限从目前规定的一般十五天延长到一般六十天;申请行政复议可以书面申请，也可以口头申请;对老百姓往往难以弄清楚向哪一个行政机关申请行政复议的复杂情况，他们可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出申请，由该县级地方人民政府负责转送。如，《行政复议法》第十五条规定，申请人可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定转送处理。

　　需要指出的是，在这种情况下，如果申请人能够弄清楚应该向哪一个行政机关申请行政复议，他们可以直接向有关行政机关申请行政复议，这样省时省力，最为理想，符合行政复议法的立法意图。但是，有些复杂情况，申请人往往难以弄清楚向哪一个行政机关申请行政复议，规定他们还可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本条的规定办理。这是为了方便申请人特殊规定的由县级地方人民政府转手的途径。

　　依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，接到行政复议申请后，区分两种情况：对于属于自己受理的行政复议申请，要依照本法第十七条的规定办理;对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。需要强调的是，县级人民政府有义务将申请人的行政复议申请按时转送有关行政机关，而不是可做可不做。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。

　　第十九条法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

　　【释义】本条是关于行政复议与行政诉讼的关系的规定。

　　本条涉及到以下几个问题：

　　一、申请行政复议和提起行政诉讼的关系

　　《行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律。法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”依照行政诉讼法的规定，在提起行政诉讼之前是否需要经过行政复议，分为两种情况：第一，在法律、法规没有规定需要先向行政机关申请行政复议，对行政复议不服才能向人民法院起诉的情况下，当事人可以先向行政机关申请行政复议，对行政复议不服再向人民法院起诉;也可以不经过行政复议，直接向人民法院提起行政诉讼。这是一种由当事人自己选择的办法，属于这种情况的有：(1)行政机关所作出的具体行政行为没有法律、法规作为依据，也没有可以参照的规章，应当依照行政诉讼法的规定。比如，某地乡政府要求当地农民一律在某月、某日开耕，否则，迟耕一日罚款五元，在这种情况下，被处罚的人可以先向县级人民政府有关主管部门申请行政复议，对行政复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼;也可以直接向县级人民法院提起行政诉讼。(2)行政机关作出的具体行政行为虽然有法律、法规的规定作为依据，但是法律、法规中未规定可以申请行政复议或者提起行政诉讼的问题。例如，《文物保护法》第三十条规定，对发现文物隐匿不报，不上交国家，以及私自经营文物购销活动等行为，可以给予警告、罚款。没收非法所得等行政处罚，但没有规定被处罚人对行政处罚决定不服可以申请行政复议或者提起行政诉讼。在这种情况下，当事人也可以自己选择先申请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。(3)法律、法规虽然规定了当事人对行政机关作出的具体行政行为不服可以向人民法院提起行政诉讼，但是未规定申请行政复议的问题的，当事人可以先申请行政复议。例如，《森林法》第十四条和《草原法》第六条都规定了当事人对人民政府处理决定不服的，可以在接到通知书之日起一个月内向人民法院起诉，但又都没有对申请行政复议问题作出规定，在这种情况下，当事人也可以先申请行政复议，对行政复议不服再提起行政诉讼。(4)法律、法规本身就规定可以由当事人自由选择的。例如，《海关法》第五十三条规定，当事人对海关的处罚不服的，可以向作出处罚决定的海关或者上一级海关申请复议，对复议仍然不服的，可以向人民法院起诉;当事人也可以直接向人民法院起诉。

　　需要注意的是，公民、法人或者其他组织在选择申请行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼时，不得就同一内容既向行政机关申请复议又向人民法院提起行政诉讼。选择行政复议的，需经行政复议后，对行政复议决定不服的再向人民法院提起行政诉讼。选择直接向人民法院提起行政诉讼的，不能再向行政机关申请行政复议。

　　第二，在法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议，对行政复议不服的才能向人民法院提起行政诉讼的情况下，公民、法人或者其他组织必须依照法律、法规的规定，先经行政复议后，才能向人民法院提起行政诉讼。在这种情况下，行政复议成为提起行政诉讼的前置条件，不经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。比如，被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的，在接到通知后五日内，依照治安管理处罚条例的规定，必须先向上一级公安机关提出申诉，不服上一级公安机关裁决的，才能向当地人民法院提起诉讼。行政复议法本条规定的是这种情况。

　　二、司法最终裁决原则

　　经过行政复议解决争议是值得提倡的。行政复议制度有着许多优点。它不但程序简易，能够迅速解决争议，而且由于复议机关不仅可以撤销或变更违法的行政行为，还可以对具体行政行为中不尽合理之处，即不当的具体行政行为进行纠正，使争议能够得到合理的解决。另外，通过行政复议，也便于上级行政机关对下级行政机关的行政行为实行监督，有利于提高行政机关和行政机关工作人员的业务水平和法制观念。总的来说，行政复议机关是依照法律、法规规定来对具体行政行为进行重新审查的，绝大部分争议都能通过行政复议得到合理的解决，据有关资料统计，从1991年1月，行政复议条例开始实施，至1997年底，全国共发生行政复议案件约二十二万件，平均每年发生三万件。从行政复议机构作出的行政复议决定看，维持原具体行政行为的约占50%，撤销的约占20%，变更的约占10%，以其他方式结案的，如申请人撤回行政复议申请、责令被申请人履行职责等，约占20%。申请人不服行政复议决定，提起行政诉讼的约占全部行政复议案件的25%。即使出现错误，申诉人仍可以向人民法院提起行政诉讼，经行政诉讼使自己的合法权益得到保护。因此，经过行政复议解决争议是值得提倡的。但是，同时，在法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的情形下，往往存在着行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的情况。在这种情况下，为使公民、法人或者其他组织有一个请求解决问题的渠道，法律规定，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。可以使公民、组织能够充分行使救济权利。

　　实际上，行政复议机关作出的行政复议决定，除非有法律特别规定，并不具有最终法律效力，行政复议申请人不服还可以依法向人民法院提起行政诉讼。人民法院对提起行政诉讼的具体行政行为享有最终裁决权，即人民法院有权对行政复议案件作出有最终法律效力的判决。这是行政法的一项原则，称为“司法最终裁决”原则。

　　由于行政复议机关往往是作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关，有的具体行政行为在作出之前已经征求上一级行政机关的意见，有的是经过上一级行政机关批准之后才作出的，因此，再经行政复议程序，有可能使错误的具体行政行为得不到及时的纠正。比如，对违法的具体行政行为应该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为应该变更的不变更。公民、法人和其他组织对上级行政机关能否公正审查下级行政机关的决定往往也有疑虑。比如，一般说来，应该是行政复议的案件多于行政诉讼才合情理。而目前在我国，行政诉讼和行政复议相比，行政诉讼的案件远远超过行政复议，现在这种情况，说明了一定的问题，必须予以考虑。行政复议案件上不来的主要原因之一是行政复议缺乏一定的公正性。因此，当人民认为行政机关的裁决失之公正时，为保证行政复议得到公正的解决，原则上必须给其留有诉诸法院的出路，应当允许一切行政争议都可以最终诉诸法院作出裁决。

　　由法院对行政争议作出最终裁决，既表明国家对保护公民的诉权及合法权益的强烈意愿，又表明国家把法院作为监督行政机关依法行使权力的一种外部制约力量。它有利于强化行政机关及其工作人员依法办事的观念，督促处理行政争议的行政机关及其工作人员依法公正办案，尽管这种监督和督促力量在许多情况下是潜在的，但它确实对于在制度上保障行政争议在法院外得以公正地解决发挥着重要作用，使行政机关裁决行政争议的制度得以健康的发育和成长。

　　三、期限问题

　　本条规定：行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。这也可以说是一种不服行政复议提起行政诉讼一般期限的规定，不过第二种情况并非行政复议机关已经作出行政复议决定，而是法律规定对行政复议机关到期未作出决定的，视为已经作出决定，允许申请行政复议的人直接向人民法院提起行政诉讼。这样规定的目的，是为了敦促行政复议机关在法定的行政复议期限内完成行政复议行为，使申请行政复议的人能够及时地行使诉权，有效地保护其合法权益。同时，有助于保证行政效率，及时了结行政争议。该规定不仅适用于行政复议机关在一般期限内逾期不作出决定的情况，同时也适用于行政复议机关应当在特别期限内作出行政复议决定而逾期未作出决定的情况。总之，凡在法定期限内行政复议机关未作出行政复议决定的，申请行政复议的人可以在行政复议期满之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

　　四、实体权还是程序权问题

　　本条规定，行政复议机关对行政复议决定不予受理或者逾期没有作出行政复议决定的，申请人可以自收到不予受理决定书之日起或者在行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。也就是说，行政复议机关对行政复议决定不予受理或者受理行政复议案件超过法定期间没有作出行政复议决定的，可以引起行政诉讼。本条只涉及行政复议前置的行政复议，还应当包括可选择的行政复议和终局行政复议，所有的行政复议机关对行政复议申请不予受理或者受理后逾期没有作出行政复议决定，申请人都可以提起行政诉讼。行政复议前置是指相对人对具体行政行为不服，必须首先通过申请行政复议这一途径寻求救济。对行政复议裁决不服，方可提起行政诉讼。也就是说，这类行政复议的相对人如欲提起行政诉讼，必先经过行政复议这一程序，否则，人民法院将不予受理。也就是说，行政复议机关对行政复议决定不予受理或者受理后逾期不作行政复议决定，并不能导致申请人诉讼权的丧失。这符合行政复议法“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的。

　　行政复议机关对行政复议决定不予受理或者受理后逾期没有作出行政复议决定，表明申请人请求行政复议机关保护其人身权和财产权等合法权益这一目的在行政复议程序中已经不可能实现。通过行政诉讼，可以使这一目的最终得以展示。特别是行政复议逾期，不仅使申请人的合法权益得不到保护，也违背了行政复议机关的法定职责，申请人可以因此提起行政诉讼。《行政诉讼法》第十一条第一款第五项规定了申请人因“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”提起的诉讼，属于人民法院的受案范围。因此，本条规定，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼，对于行政管理相对人权益的保护，包括了程序权和实体权。前者是基础，后者是目的。不保护程序权，实体权难以实现;不保护实体权，程序权失去意义。因此，两方面的权益，都是行政复议法保护的客体。

　　第二十条公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理;必要时，上级行政机关也可以直接受理。

　　【释义】本条是关于行政复议机关无正当理由不予受理的处理规定。

　　不予受理包括拒绝受理和不予答复的两种情况。

　　目前，不少行政复议机关不愿受理行政复议案件，对实行行政复议制度缺乏热情。有的人总结，表现为“三怕”：一怕被人告，被告意识不强。作为行政机关，作出具体行政行为后怕相对人不服申请行政复议或提起行政诉讼;作为行政复议机关，作出行政复议决定后怕申请人不服提起行政诉讼。二怕麻烦，服务意识不强。行政复议程序性强，一环套一环，一些行政机关和工作人员不习惯。特别是遇到一些复杂案件，更怕沾上边。三是行政复议机关怕得罪下级行政机关，秉公执法的意识不强。行政复议机关担心运用行政复议机制直接纠正下级行政机关的错误会影响其工作积极性。由于存在“三怕”，一些行政机关作具体行政行为时不告知诉权;行政复议机关对行政复议申请应当受理而不予受理;行政复议机关受理后或者对原具体行政行为一概予以维持，或者有行政复议案件不办，或者不按照行政复议程序办，仍采用传统的调解、信访申诉方式处理，任其拖延、耽搁、不公正处理。致使相对人有状难告，行政复议形同虚设，侵犯了相对人合法权益。

　　行政复议法对这一行为加以了制约。公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理;必要时，上级行政机关也可以直接受理。为人民服务是行政机关的根本职责，在行政复议中，行政复议机关有义务为人民群众提供优质服务。

　　本条规定体现了上级行政机关对行政复议机关行政复议工作的监督职能，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，具有重要意义。上级行政机关对行政复议机关拒绝受理行政复议申请情况的了解，主要是通过申请人的申诉或者对下级行政机关工作的检查。

　　理解这一条时应注意两点：第一，行政复议法可以有很多任务，但是保障相对人的合法权益应当是第一位的。这是因为，行政复议法是关于行政复议程序的法，而行政复议程序的开始是由相对人的申请而开始的;行政复议程序是否继续进行下去，也由相对人的意志决定，相对人撤回行政复议申请时，行政复议即告终止。从另一方面说，国家建立行政复议制度的目的，是解决相对人不服行政机关的具体行政行为的问题，这里应特别注意的是：相对人不服行政机关的决定。保障行政机关依法行政，不是行政复议的主要任务，而是其他行政法的任务。因为行政复议受相对人不告不理原则的制约，而保障行政机关依法行政与此原则无关，不能因为相对人申请行政复议才保障行政机关依法行政，相对人不申请行政复议就不保障行政机关依法行政，特别是由于行政复议的裁决机关也是行政机关，更不宜在相对人申请行政复议的时候强调要保障行政机关依法行政。如果是这样，有用保障行政机关依法行政来对抗相对人申请行政复议的嫌疑。在行政复议中，行政机关包括行政复议机关主要是尽义务，而不是享受权利。当然，在运用救济渠道保护公民、法人和其他组织的合法权益的同时，必然带来保障行政机关依法行使职权的效果。

　　第二，行政复议是上级行政机关对下级行政机关的监督;又和一般的上下级的监督不一样，行政复议需要人来申请，必须具备双方当事人，一方当事人对行政机关的处分不服，要求上级行政机关对下级行政机关的行政决定居中裁决。因此行政复议带有准司法的性质。行政复议法的根本目的是通过行政机关内部的层级监督手段来对受侵害的相对人以行政救济，是保障公民宪法权益的重要途径。行政复议立法的指导思想体现了对行政机关的制约和对公民的救济。但是，行政复议只是法律救济制度中的一部分，不要试图依靠行政复议解决一切问题，也不必鼓励当事人完全通过行政复议进行救济。行政复议救济应与司法救济有区别，要有自己的定位，要有自己的特色，要从有利于迅速有效保护当事人权益出发，不要那么繁杂。在行政复议和行政诉讼的关系上，行政复议法明确规定了相对人对行政复议机关的行政复议决定不服包括不受理行政复议申请和不答复行政复议申请的决定不服的，可以对行政复议机关的该决定或行为向人民法院提起行政诉讼，要求保护其合法权益不受侵犯。

　　第二十一条行政复议期间具体行政行为不停止执行;但是，有下列情形之一的，可以停止执行：

　　(一)被申请人认为需要停止执行的;

　　(二)行政复议机关认为需要停止执行的;

　　(三)申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的;

　　(四)法律规定停止执行的。

　　【释义】本条是关于具体行政行为的执行力与行政复议关系的规定。

　　行政复议申请一经提出，首先意味着行政机关的某项具体行政行为受到了怀疑，就其合法与否、合理与否已经产生了争议;同时，行政复议程序即告正式开始。那么，复议申请的提出，能否产生停止执行行政机关的具体行政行为的效力?一般情况下，具体行政行为不因行政复议申请的提出而停止执行。

　　提出行政复议申请不停止具体行政行为的执行这一原则，是基于行政机关依其职权所作出的具体行政行为，是代表国家作出的，行政复议开始后，行政机关为实现行政目的，是否执行具体行政行为是属于行政机关的权限范围和职责范围。其强制力和执行力表现为，在违法或不当的具体行政行为被撤销或变更以前，并不因管理相对人申请行政复议而影响其执行。因此，管理相对人在申请行政复议的同时，还要继续执行行政机关所作出的具体行政行为。只有基于国家机关的决定、或者说是国家意志的明确表示才能停止执行。这是维持一定的社会秩序、保障行政管理的效能、实现全社会的共同利益、维护国家行政权应有的尊严所必需的。从实际情况来看，有些具体行政行为所指向的客体具有一定的社会危害性，如果因管理相对人提出复议申请便停止执行具体行政行为，就有可能对社会带来更大的危害，造成更大的影响，无益于保护公共利益。例如，卫生防疫机关对某管理相对人经营不符合卫生标准的食品，有权作出没收或者销毁的处理决定，提出复议申请后，就停止执行有关的处理决定，那么可能不符合卫生标准的食品就会继续出售，继续危害社会。我国有关机关制定和发布的有行政复议条款的法律、法规，“都对于行政复议申请不停止执行具体行政行为作出了明文规定。例如，《行政处罚法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”《外商投资企业和外国企业所得税法》第二十六条规定：“外商投资企业、外国企业或者扣缴义务人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照规定纳税，然后可在收到税务机关填发的纳税凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。”《海关法》第四十六条规定：“纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当先缴纳税款，然后自海关填发税款缴纳证之日起三十日内，向海关书面申请复议。”

　　行政复议期间不停止具体行政行为的执行是行政复议制度的一项原则。但是在某些具体情况下，不停止执行也可能给行政复议申请人的合法权益造成实际损害，待行政复议机关撤销或变更了违法或不当的具体行政行为后再予以补救，就显得十分被动，特别是在当前我国的行政赔偿制度还不发达的情况下更是如此。因此，为了体现行政复议法保护公民、法人和其他组织的合法权益的立法目的，在以下几种情形下，申请行政复议期间停止具体行政行为的执行也是必要的。

　　一、被申请人或行政复议机关认为需要停止执行的。这主要是由国家行政机关在对各种情况作出判断，如果认为停止执行并不损害社会公益，而不停止执行有可能带来难以弥补的损失或者是基于其他特殊原因，可以作出停止执行的决定。

　　二、行政复议申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，裁定停止执行某具体行政行为的。例如，某城建部门，认为某单位的房屋是违章建筑，要求该单位予以拆除。该单位不服城建部门的处罚，而申请行政复议，并申请停止执行拆除房屋的处罚决定。行政复议机关经审查认为，如果拆除房屋将会给该单位造成很大的损失，暂不拆除房屋尚不影响周围居民或者正常的交通、环境等，因而裁定暂停执行城建部门的处罚决定。

　　三、法律规定可以停止执行的。例如，治安管理处罚条例第四十条规定：“对治安管理处罚提出申诉或者提起诉讼的，在申诉和诉讼期间原裁决继续执行。被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申请和诉讼期间，原裁决暂缓执行。裁决被撤销或者开始执行时，依照规定退还保证金。”根据这一规定，只要被裁决的人提供了担保，公安部门就不能在判决前对被裁决人实行拘留。

　　从行政复议法的规定看，对行政复议期间具体行政行为的停止执行把握了一个从严原则。行政复议期间具体行政行为的停止执行是由行政机关启动或者由行政机关决定的。从规定的条件看，要同时符合具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失和停止执行不损害社会公共利益这两个条件，才能批准申请人停止执行的请求。

　　总的来说，以行政复议申请不停止具体行政行为执行为原则，同时兼以附条件的停止执行，在维护国家行政权的尊严和兼顾管理相对人合法权益方面，是一种可行而且合理的选择。

　　具体行政行为具有行政约束力和执行力，不因原告提起行政诉讼而失效，具体行政行为的执行也不因原告提起行政诉讼而中断，只有按照法律规定，才能停止执行。《行政诉讼法》第四十四条对此也作了规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：(1)被告认为需要停止执行的;(2)原告要求停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的;(3)法律、法规规定停止执行的。”也就是说，在诉讼期间，不停止具体行政行为的执行是原则，停止执行是例外。

　　第二部分释义第五章行政复议决定

　　第二十二条行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关内负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

　　【释义】本条是关于行政复议审理方式的规定。

　　对于符合受案范围的行政复议案件，行政复议机关受理后，应当依法进行审理。合法、及时地审结复议案件，是行政复议的重要环节。行政复议采取什么样的审理方式是行政复议法起草过程中争议比较大的一个问题。有的同志认为应明确采用庭审方式，有的同志提出应采用听证方式，还有的同志提出应采用书面审理与庭审方式相结合的方式等等。但绝大多数意见认为：行政复议审理采取何种方式，应当与行政复议本身的特点相符合，行政复议作为一项行政活动，必须充分体现并且一定要符合行政效率原则，行政复议不必也不应当“司法化”，这是行政复议工作区别于行政诉讼的一个重要方面。行政复议效率原则，主要表现为：一是要求整个行政复议过程体现出便民、及时的特点，尽可能减少行政复议申请人在人力、物力、时间上的浪费。因此，不能像一般诉讼程序那样，要求当事人花大量的时间进行庭审活动。二是有利于行政复议机关迅速、简练地审理行政复议案件。行政复议活动是在行政系统内部进行的，行政复议机关与作出具体行政行为的行政机关有上下级领导或者指导的关系，往往不需要通过复杂的审理方式求得对具体事实的认定和把握。因此，为了避免给申请人和被申请人造成诉累，体现效率原则，行政复议的审理直采取书面复议形式。

　　所谓书面复议，是指行政复议机关在审理复议案件时，仅就案件的有关书面材料进行审理的一种方式。这种方式原则上不传唤复议参加人和证人等到行政复议机关;行政复议参加人可以采用邮寄的方式递交行政复议申请书和有关材料;证人也可以用书面材料作证。行政复议机关书面审查的客体是被申请人作出的具体行政行为是否合法和适当。具体来讲对不同类型的行政案件应从不同方面着手进行审查。

　　一、被申请人作出的具体行政行为引起的行政争议案件

　　被申请人针对特定的公民、法人或者其他组织主动作出的具体行政行为应当合法、适当。合法，即作出具体行政行为事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。适当，即在法律、法规规定的权限和幅度内，运用自由裁量权作出的具体行政行为公正、合理、恰当。根据合法性与适当性的要求，行政复议机关应当对被申请人作出的原具体行政行为的下列几方面进行审查：

　　1.权限审查。行政机关作出具体行政行为应当具有法定职权，且在法定权限范围内，否则属于越权的违法行为。行政复议机关审查执法主体的合法性，应首先查明原具体行政行为是以谁的名义作出的，以及规范性文件中对执法主体的规定，在此基础上，从以下四方面进行分别审查：第一，被申请人是否具有作出该项具体行政行为的职权。如根据法律、法规的规定，公安机关没有吊销个体工商户营业执照的职权，如果公安机关作出吊销某个体户营业执照的决定，即属越权。第二，被申请人是否超越法定权限范围。第三，被申请人如果是非行政机关的社会组织，该社会组织行使的行政执法权是否具有法律、法规的授权。根据宪法和组织法的规定，我国的行政执法机关应当是行政机关。但是，法律、法规授权的组织可以依照授权作出具体行政行为。第四，行政机关委托其他组织作出具体行政行为的，其委托权限是否超越其法定职权等。

　　2.事实审查。分析案情、审查证据、调查取证是行政复议工作的重点和难点。案件是否事实清楚，证据是否确实充分，是行政复议机关审理行政复议案件经常遇到的问题。经过审理，案件的主要事实仍然不清的，行政复议机关就难以对案件作出准确的判断。如某地方税务机关对某个体旅馆在发票中以“大头小尾”手段偷税的行为作出处罚的案件，行政复议机关在审查案件事实时，应当首先查清是否是“大头小尾”的发票，其金额是多少，是否系该个体旅馆开具的等。否则，行政复议机关就无法正确认定本案的事实。实践中，行政复议机关一般应从三方面对案件事实进行审查：第一，分析案情。即行政复议机关根据申请人提交的行政复议申请书对案件事实的陈述，对照被申请人答辩书中对案件事实的辩驳或承认，逐一审查行政机关作出具体行政行为的事实、根据、时间、内容、形式等，以排查出一致点和矛盾点，确定需要进一步清查的问题。第二，审查证据。即对当事人提供的证据逐一审查。一方面审查证据的真实性，辨别其真伪，确定其证明力;另一方面审查证据的充分性，确定现有证据能否证明案件事实，找出不足之处，及需进一步搜集的证据。第三，调查取证。即行政复议机关根据对案情的分析及对证据审查的结果，排列出需进一步证明的问题，认为有必要时向争议双方、有关单位及有关人员进行调查，以查清事实，达到证据确实充分。

　　3.法律适用审查。即根据我国现行的法律、法规、规章，审查被申请人作出具体行政行为时适用的法律依据是否正确。一般应包括：是否适用了宪法、组织法及其他不能作为实体法适用的规范性文件;是否适用了尚未生效的规范性文件;是否适用了已经废止的或修改的规范性文件;应适用甲法是否适用了乙法;应适用甲法的某一条款是否适用了甲法的另一条款;是否适用了与法律、法规相抵触的规章及具有普遍约束力的决定、命令。

　　4.程序审查。即对被申请人作出具体行政行为时是否违反法定程序，及其形式的合法性进行全面审查。一般对程序的合法性从以下四个方面进行审查：第一，是否违反法定的处理程序。如《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。倘若行政机关没有告知当事人听证权，即径行作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款这三种行政处罚决定，即属违反法定处理程序。第二，是否属于先处罚后取证。行政机关应该在搞清事实的基础上，依照法律法规的规定，作出具体行政行为。如果没有查清主要事实，只凭想当然，靠推断是不应当作出具体行政行为的。作出具体行政行为后再调查取证是程序违法行为。第三，是否违反法定形式。根据有关规定，行政机关作出具体行政行为时应当制作、送达行政处理决定书，若不制作、不送达行政处理决定书亦属违反法定形式，也应承担一定的法律责任。第四，是否向当事人交代过复议权、诉权。行政机关或法律法规授权的组织作出具体行政行为，应同时向管理相对人交代权利，否则属于程序违法，应承担一定的法律后果。

　　5.适当性审查。复议机关对作出原行政行为的行政机关所行使的自由裁量权的适当性进行审查，这是行政复议与行政诉讼在审查权限上的主要区别。具体行政行为不适当的重要表现形式是滥用职权。譬如人民防空法规定，对侵占人民防空工程的行为，县级以上政府人民防空主管部门可以对单位处以一万元至五万元的罚款。在行使这一处罚权时，人防部门应当根据具体违法情节，区别不同情况予以适当处罚。对于相似的违法行为，若基于个人私利或不负责任的工作态度，处罚畸轻畸重，都是不当的，均应予以纠正。

　　二、被申请人不作为行为引起的行政争议案件

　　根据《行政复议法》第七条第八、九、十项之规定，行政机关拒绝或拖延履行法定职责的案件一般有三类，这三类案件的主要特点是行政机关不作为。对于此类案件应重点从以下几个方面进行审查：第一，管理相对人提出申请的形式、日期。主要包括，依法应当提出书面申请的，是否提出过书面申请;提出申请的材料是否符合法律规定的要求;是否通过法定程序提出;提出申请的具体时间等。第二，管理相对人提出申请的内容。主要包括：申请内容是否属于行政机关的法定职责;申请内容是否符合法定条件。第三，行政机关拒绝或拖延履行法定职责的事实。首先要查明行政机关应当履行法定职责的法定期限或指定期限，然后审查行政机关是否在这一期限内作出过具体行政行为，最后判断行政机关是否具有拒绝或拖延履行法定职责的行为。

　　行政复议原则上采取书面复议，但并不排除在特殊情况下采取其他方式。这是因为无论效率原则、便民原则，还是经济原则，都应该以弄清事实，能作出正确判断为前提。对有些案情复杂，需要通过当事人之间的质证，方能搞清楚有关事实和证据的，则可以召集双方当事人、第三人、证人听取有关意见，对案件的有关争议进行质证和辩驳，以帮助行政复议机关正确认定事实。必须强调的是，行政复议机关可以根据实际情况决定是采取书面审查方式或者是亲自调查取证的方式进行审理，但是如果申请人提出要求行政复议机关再次调查取证或者要求向行政复议机关陈述意见，行政复议机关就必须听取申请人的意见。听取意见的形式也可以是多种形式的，如有的地方采取听证会的形式也是可以的。

　　几年来我国的行政复议工作实践说明，书面审理案件的方式是比较符合行政复议工作性质的，但是为了更好地做好行政复议工作，行政复议法同时也不排斥其他的审理方式，并且赋予了申请人在审理方式上选择的权力，即申请人可以要求行政复议机关主动调查取证、听取意见。因此，行政复议法规定了“原则上”采取书面审查的办法，这使行政复议机关在复议案件的审理方式上有了很大的选择余地，可以通过对具体案件的具体分析，灵活运用适当的方式及时审结案件。

　　第二十三条行政复议机关内负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议笔录复印发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。

　　申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。

　　【释义】本条是关于被申请人答辩期限、举证责任以及申请人、第三人阅卷的有关规定。

　　行政复议工作坚持的及时原则，要求行政复议机关在受理、审理行政复议案件的各个环节中都能在法定期限内履行职责。为做好行政复议案件审理的准备工作，行政复议机构应当自复议申请受理之日起七日内，向被申请人送达有关受理的文书，通知被申请人参加复议，知晓申请人的要求和根据，并据依准备答辩书及有关证据、材料。这是复议机关确保案件及时审结的一项重要准备工作。但需要说明的一点是根据《行政复议法》第三十二条的规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定行政复议期限少于六十日的除外。”而我国现行法律中明确规定了行政复议期限的，有的是三日，如《集会游行示威法》;有的是五日，如《治安管理处罚条例》等等，期限很短。对这种情况，行政复议机构应当在复议申请受理当即履行这项职责。

　　被申请人在收到复议机关送达的受理文书后，应当在法定期限内履行答辩义务，并向复议机关提交证据材料及作出具体行政行为所依据的规范性文件。这主要包括两方面的要求：

　　第一，期限。被申请人的答辩期限在行政复议法中规定为十天。即从收到受理文书次日起算应在十日内将拟制的答辩书及有关证据材料送达复议机关。如果被申请人逾期答辩或不提交答辩的，按照《行政复议法》第二十八条第一款第四项的规定，可能承担具体行政行为被撤销的后果。此外，按照行政复议法第三十六条的规定，被申请人不答辩的，可以对直接负责的主管人员和其他责任人员追究政纪责任，乃至刑事责任。但是，如前所述，如果复议期限比较短，被申请人应按复议机关确定的时限及时答辩，以免影响案件的及时审结。

　　第二，举证责任。行政复议中的举证责任是指复议当事人对自己提出的主张，有提供证据加以证明的责任。行政复议法要求被申请人“提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”并分别在第二十八条、第三十六条中明确规定了不举证的法律后果。行政复议法为什么规定被申请人承担举证责任呢?行政复议要解决的中心问题是被诉具体行政行为的合法性和适当性问题，而被诉具体行政行为又是被诉行政机关单方面的意志作出的。从整个行政法律关系来看，占支配地位的是被诉行政机关;从行政程序全过程来看，行政机关在以职权开始的行政行为中事实上处于“主张者”的地位。在行政法律关系中，申请人和被申请人处于不平等的地位，他们之间是一种管理与被管理的关系。行政法律关系的产生基于行政机关的单方面的行为。行政机关作出某种具体行政行为，一要有事实根据，二要有法律、法规等规范性文件作依据。因此，在行政复议中，审查的客体是行政机关作出的具体行政行为，理所当然的应由行政机关对其作出的具体行政行为负举证责任，提供为什么作出该项具体行政行为的证据。

　　第三，行政机关应当遵守“先取证，后裁决”的法律程序规则，即行政机关在作出决定之前，必须有事实根据，不得在没有事实根据的时候作出任何决定。如果不遵守这一规则，就是在程序上违法或滥用职权。进入行政复议程序之后，如果行政机关举不出证据，只能证明它已经违反了行政程序规则。被申请人在取证方面具有比申请人更为优越的条件。申请人可能因经济上、管理制度上的种种障碍，难于全面收集证据;对于行政机关作出的处理，申请人可能作不到全面了解;在某些情况下，申请人缺少保存证据的能力。而被申请人在行政程序中，作为国家执法机关，享有足够的行政权力收集和调取证据：它有国家提供的经费和专业技术人员，拥有足够的搜集证据的能力，如进行鉴定、勘验等。正是由于被申请人在取证方面具有优越条件，让被告承担举证责任更有利于弄清案件真实情况。

　　让行政机关承担举证责任，有利于促使行政机关依法行政，有利于促使行政机关在行使职权时，坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则，切实做到“先取证，后裁决。”

　　在行政复议中被申请人主要应提供六方面的证据材料：第一，作出具体行政行为的事实根据。在行政复议中，相对人的行为是否合法，具体行政行为的作出是否必要，以及条件是否具备等，都应由被申请人提供证据加以证明。如某人因违反食品卫生法而受到处罚，那么在复议中，卫生行政主管部门就应当提供能证明相对人违反食品卫生法的一切证据。第二，适用法律和其他规范性文件的依据。在提供依据同时，还应提供证明适用这些法律、法规和规范性文件的正确性的证据。第三，作出具体行政行为符合法定程序的证据。违反法定程序作出的具体行政行为往往会侵害相对人的合法权益。所以，被申请人应提供关于该项行政行为合法程序的证据，包括有关通知书、告知书、笔录、送达回执等。第四，关于是否滥用职权的证据，滥用职权即违反权利的目的而行使权利。行政机关应根据法律并结合行政实践解释其行使权利的目的。第五，关于具体行政行为适当的证据。根据行政复议法之规定，具体行政行为明显不当的，复议机关可以决定撤销或变更。因此，行政机关应当提供其行政行为适当的证据。第六，对于不履行或者拖延履行法定职责的，被申请人应提供存在合法事由或正当理由的证据。

　　应当强调，为保证行政复议的公开、公正，行政复议法规定，申请人、第三人可以阅卷，了解被申请人的答辩意见，以及提交的证据、材料等。草案曾规定，经行政复议机关同意后，申请人才可以查阅有关资料。常委委员提出，申请人查阅有关资料是应当予以保证的，不必经行政复议机关同意，所以行政复议法明确规定，除非涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私权外，复议机关均不得以种种理由和借口拒绝当事人阅卷。

　　第二十四条在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。

　　【释义】本条是关于在行政复议过程中，行政机关不得自行取证的规定。

　　在行政复议过程中，因产生行政争议的具体行政行为已经作出。而行政机关作出具体行政行为之前，在行政程序的基本规则是应当首先调查取证，在证据确定充分后，行政机关才能作出具体行政行为。对此，我国目前尽管尚无行政程序法予以明确规定，但在一些单行法律中已有规定。如我国行政处罚法第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚”。这一条就是要求行政机关在执法过程中应当先调查取证，查明事实，在证据确实充分，事实清楚的基础上才能作出处罚决定。在行政执法过程中，行政机关应普遍遵守“先取证，后裁决”这一规则。“先取证，后裁决”是指行政机关必须先取得实施具体行政行为的事实根据，然后才能作出影响相对人权利、义务的决定。行政复议法规定，在复议过程中，被申请人不得自行向申请人和证人收集证据。这就是说，行政机关举出的证据应是在行政程序中收集和调查的证据，在发生行政复议后就丧失了独立取证的权利，这就要求行政机关在行政程序中应当遵守“先取证，后裁决”的原则。遵守“先取证，后裁决”的原则，是行政机关对人民负责的具体表现。行政机关作出的具体行政行为，是影响相对人权利义务的行为，必须以一定的事实要件为基础，因此必须审慎对待。没有一定事实要件作基础的行政行为是一种专断的行政行为。遵守“先取证，后裁决”的原则，是坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的法律公式在行政程序方面的具体运用。是否“先取证，后裁决”实际上是能否坚持依法行政的问题;是否坚持唯物主义世界观的问题;是否根据实事求是的原则管理国家事务的问题。行政机关只有“先取证，后裁决”，其具体行政行为才可望有一个客观的基础，才不至于在行政复议中陷于被动，导致作出的具体行政行为被撤销或变更。

　　“在复议过程中被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。”其规定内涵：一是行政复议机关受理复议申请后，只限制被申请人取证，而并不限制申请人、第三人及行政复议机关取证。二是只限制被申请人自行取证。即如果被申请人有关于案件的重要证据线索，可向复议机关提出取证要求，复议机关认为有必要时，可以根据行政复议法第二十二条之授权调取证据。

　　第二十五条行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回：撤回行政复议申请的，行政复议终止。

　　【释义】本条是关于撤回行政复议申请的规定。

　　申请人撤回行政复议申请是指公民、法人或者其他组织向行政机关申请行政复议后，在行政复议决定作出以前，又向行政复议机关提出撤回行政复议申请，经行政复议机关同意从而终结行政复议活动的制度。申请人撤回复议申请一般有五种情况：第一，申请人向复议机关提出复议申请后，确实认识到自己的行为违法，应当受到行政处罚，具体行政行为是合法、适当的，没有侵犯自己的合法权益，而主动提出撤回复议申请;第二，申请人为了规避法律而提出撤回复议申请。主要是指申请人申请复议后得知，行政机关执法不严，对一些违法行为处理过于从宽从轻，害怕加重，为规避法律而申请撤回复议申请;第三，被申请人改变其所作的具体行政行为，即主动撤销或者变更所作的具体行政行为，申请人对此表示同意并申请撤回复议申请。被申请人在行政复议中发现自己的具体行政行为违法或不当，主动撤销或者变更其所作的具体行政行为，申请人因此而不再受处罚或能够接受变更后的具体行政行为而申请撤回复议申请;第四，申请人提出行政复议申请后，但又怕复议后被申请人对其进行打击报复，而要求撤回复议申请;第五，申请人提出复议申请后，被申请人怕其作出的具体行政行为被撤销或变更，影响其形象等，利用一些不当的手段，采取各种方法向申请人施加压力，逼迫申请人违心地要求撤回行政复议申请。

　　从行政复议法的有关规定来看，申请人撤回复议申请必须具备四个条件，即：第一，提出撤回申请的必须是申请人一方当事人，包括申请人特别授权的法定代理人和委托代理人。对没有诉讼能力的申请人，可以由他的法定代理人提出。其他人均不能提出撤回申请要求;第二，撤回申请必须自愿。撤回申请是申请人无条件放弃复议的请求，不得强行动员申请人撤回申请，更不得强迫。且申请人附条件的撤回请求，也不能准许;第三，申请撤回必须在复议决定作出前提出。行政复议机关作出复议决定，即标志着行政复议活动已完结。如果申请人收到复议决定书后不满意，又要求撤回复议申请，实际上已不可能。因为复议决定一经送达即生效;第四，申请人撤回申请需说明理由。复议申请的撤回是申请人的权利，但也应向行政复议机关说明。因为在实践中有被申请人利用一些不当的手段，采取各种方法向申请人施加压力，逼迫申请人违心地要求撤回行政复议申请的情形，如果出现了这种情形，申请人撤回了行政复议申请，则可能使违法或不当的具体行政行为仍然存在，从而得不到及时纠正。这既有可能给国家造成一定的损失，又可能损害行政机关的形象，也一定会侵害申请人的合法权益。因此，申请人请求撤回行政复议申请的应当说明理由。

　　在行政复议过程中，申请人经说明理由撤回行政复议申请的，行政复议活动终止，如继续审理已无必要。对终止审理的案件，行政复议机关应通过一定方式通知被申请人、第三人。至于应否采取制作裁定书裁决终结复议，或采取如同行政复议条例原规定的记录在案的方式，行政复议法未作明确规定，在实际工作中行政复议机关可以灵活运用之。

　　第二十六条申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规范性文件有权处理的，应当在三十日内依法处理;无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关，应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。

　　【释义】本条是关于申请人对行政机关制定的有关文件等抽象行政行为提出审查申请的，行政复议机关处理方式及处理期限规定。

　　行政机关制定和发布规范性文件的行为，一般称为抽象行政行为。抽象行政行为不是针对特定人或特定事的，而是在一定地区和一定时间内产生普遍效力并可反复适用的行政行为。如行政机关制定的行政法规、规章、决定、命令等。根据宪法和法律的规定，行政机关有权作出抽象行政行为。具体权限是：国务院根据宪法和法律，有权规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;国务院的部、委员会根据法律和国务院的决定，可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章;县以上地方各级人民政府可以规定行政措施，发布决定和命令;省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府，根据法律、法规，可以制定规章。行政机关作出的抽象行政行为如果不当，也与具体行政行为一样会损害公民、法人或者其他组织的合法权益。但是，原来按照行政复议条例的规定，对抽象行政行为不服，不能申请行政复议。因为法律、法规对解决抽象行政行为不当或违法问题规定了另外的途径，即可以向制定该规范性文件的政府的同级人大常委会或上一级行政机关提出意见，通过立法程序或备案审查程序予以修改或废止。

　　在行政复议法起草过程中，关于是否将抽象行政行为纳入行政复议范围，自始至终是争议的一个大问题。大家普遍认为：抽象行政行为如果不合法，其危害要比具体行政行为大的多。而现行的对规范性文件的监督方式缺少一个由人民群众启动的机制，仅靠行政机关自己解决，很难达到纠正违法的目的。实际工作中，从近十年的备案审查工作来看，也说明效果并不理想。行政机关制定的规范性文件不报备案或报备案后只备案不审查等情况相当普遍，造成了备案审查制度流于形式，没有很好地发挥监督作用。为此，《行政复议法》第七条增加了在行政复议中，可以对抽象行政行为一并申请审查的决定。但该条同时限定对国务院作出的抽象行政行为及规章不能在行政复议程序中审查，仍应按照有关规定进行备案审查。除此以外，申请人在提起复议申请时。均可申请复议机关对作出具体行政行为所依据的规范性文件进行审查。

　　复议机关对规范性文件一般可以从三方面进行审查：第一，主体合法性审查。抽象行政行为的主体应当是依法享有采取某种抽象行政行为权利的行政机关，不是任何行政机关都享有全部种类抽象行政行为的制定权利，一些抽象行政行为，只能由特定的行政机关制定。行政机关可以采取的抽象行政行为，由宪法、组织法等规定，行政机关进行抽象行政行为，应当符合这些规定。非行政机关没有制定具有普遍约束力的规范性文件的权力。第二，内容合法性审查。抽象行政行为内容合法的标准，首先是依据合法。根据宪法、组织法等的规定，行政机关采取抽象行政行为，应当有法律、法规或者上级规范性文件的依据，并且根据这些文件的规定进行。其次，抽象行政行为的内容不得与作为依据的法律、法规、规章或者上级的规范性文件相抵触。这其中包括：不得违反所依据的文件的具体规定;不得在依据文件规定的处理或处罚方式之外增加、减少项目;不得违反依据文件的宗旨和精神等。再次，抽象行政行为的内容必须在行政机关的职权范围之内，或者法律、法规、规章授予权限之内。超越职权范围或者授权范围采取的抽象行政行为无效。第三，程序合法性审查。不同层级的抽象行政行为，其程序不尽一致。但一般应当经过五个主要程序：计划程序、起草程序、审查程序、发布程序、备案程序。采取抽象行政行为的具体程序，目前国家尚未制定法律予以规定，实践中，由行政机关依照确保抽象行政行为合法有效的原则自行制定。

　　经过审查后，复议机关如果认为规范性文件不合法，应视下列不同情况分别予以处理：规范性文件是下级行政机关制定的，责令下级行政机关限期撤销或修改。也可以由复议机关直接作出决定予以撤销;规范性文件是复议机关制定的，应直接作出决定予以撤销或修改;规范性文件是上级行政机关制定的，应当逐级报请制定机关对规范性文件作出解释或处理。

　　按照行政复议法的规定，复议机关对该规范性文件有权处理的，应当自决定中止对具体行政行为审查之日起三十日内对规范性文件作出处理;复议机关对规范性文件无权处理的，有权处理的行政机关应当自接到复议机关转送的处理意见书之日起六十日作出处理。

　　行政复议中止，是指在行政复议过程中，由于发生《行政复议法》第二十六条和第二十七条规定的情况，需要行政复议机关或有关国家机关对作出具体行政行为的依据作出处理，影响了行政复议程序的正常进行，而将行政复议暂时停止，待复议机关或有关机关对法律规范作出处理后，再恢复进行复议的制度。在通常情况下，行政复议机关受理复议案件后，应当按照行政复议法规定的程序对案件进行不间断地审理，并应当在法定期限内审结案件。但是，在行政复议过程中有时会出现一种特殊情况，即申请人对被申请人作出具体行政行为所依据的规范性文件一并提出审查申请，或复议机关经审查认为被申请人作出的具体行政行为所依据的法律规范不合法，需要对其进行处理。这时使行政复议无法继续进行，但又不能终结复议，此时需中断复议工作的正常进程，将复议暂时予以定期或不定期地停止。当复议机关或有关国家机关对法律规范作出处理后，复议机关应当及时恢复复议程序，并应在扣除中止时间后，在《行政复议法》第三十一条规定的期限内作出行政复议决定。

　　行政复议法中虽然只规定了申请人撤回申请后行政复议终止这一种情况，但实际工作中不可避免会出现申请人死亡，且没有继承人或继承人放弃复议权利等情况。这些情况发生后，复议程序不能进行或者没有必要再继续进行，从而需要终止复议。行政复议中止与行政复议终止都是因为出现特殊情况而使复议程序停止，但二者具有不同的性质。一是复议中止只是复议程序的暂时停止，在复议机关或有关机关对法律规范处理后，必须立即恢复复议程序，而行政复议终止是结束复议程序，其效力同案件审结相同;二是在复议中止的原因消除后，行政复议机关仍应当对当事人的争议作出行政复议决定，而行政复议终止后，行政复议程序不再进行，行政复议机关也无需再对当事人的争议作出任何决定。

　　行政复议机关决定中止复议应当采取何种方式，行政复议法中未作规定，具体工作中应区别不同情况处理。如果需要制作文书决定中止复议的，行政复议机关可以制作相应的决定文书，其中应说明中止的理由，并将有关决定书送达当事人。无需制作决定文书的，行政复议机关应当将中止复议的理由等记录在案，并及时通知申请人、被申请人及第三人。

　　第二十七条行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理;无权处理的，应当在七日内按照法定程序逐级转送或者直接转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。

　　【释义】本条是关于行政复议机关认为作出具体行政行为的依据不合法的，其处理方式及处理期限的规定。

　　第二十六条的规定是关于由申请人提出的对抽象行政行为审查程序的规定。本条是关于行政复议机关在审查具体行政行为时，当发现具体行政行为所依据的法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不合法时，如何审查处理程序的规定。这一条规定的审查范围不仅包括规章以下的规范性文件，还包括规章以上的法律规范。在这种情况下，复议机关应当按下列不同情况分别予以处理：行政法规与法律相抵触的，应由复议机关逐级报请国务院依法撤销或修改，或逐级报请全国人大常委会作出解释或裁决。地方性法规与法律、行政法规相抵触的，应由复议机关逐级报请地方性法规制定机关依法撤销或修改，或复议机关逐级报请全国人大常委会作出解释。规章与法律、法规相抵触的，应由规章制定、发布机关依法撤销或修改，或经复议机关逐级报请或者直接转送规章制定、发布机关撤销或修改。地方政府规章与国务院部门规章之间或者国务院部门规章之间相抵触的，应由复议机关逐级报请或者直接转送规章制定机关并报请国务院作出解释或裁决。省、自治区政府所在地的市政府制定的规章及省、自治区政府所属的国务院批准的较大的市政府制定的规章与省、自治区政府制定的规章相抵触的，应由复议机关或逐级报请或者直接转送制定规章的市政府予以撤销或修改。规章以下的具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规、规章相抵触的，应由发布的行政机关依法撤销或修改，或经复议机关逐级报请或者直接转送有关机关予以撤销或修改。上级发布的具有普遍约束力的决定、命令之间相抵触的，应由复议机关逐级报请或者直接转送发布机关的共同上级行政机关作出解释或裁决。规章或上级发布的具有普遍约束力的决定、命令的内容不明确或者相矛盾的，应由复议机关逐级报请或者直接转送制定机关作出解释，或者逐级报请授权解释的机关作出解释。

　　在行政复议的实际工作中，有可能遇到行政复议机关有权处理规范性文件的情况，也有可能遇到行政复议机关无权处理的情况，对这两种不同的情况，行政复议法对复议机关的处理期限都作了明确规定。根据规定，对行政复议机关有权处理的，行政复议机关应当自决定中止复议之日起三十日内对规范性文件作出处理;对行政复议机关无权处理的，行政复议机关应当自决定中止复议之日起七日内按照法定程序逐级报请有权处理的国家机关依法处理。本条中对复议机关的处理时限作出规定，这是为保证行政复议案件能及时结案，避免管理相对人的权利受侵害后得不到及时的救济，造成案件久拖不决。但本条中对复议机关无权处理的情况只规定了复议机关的转送期限，对有权处理的国家机关依法处理的时间没作规定，这主要是考虑对作出具体行政行为依据的处理情况比较复杂，处理机关、处理权限及处理程序等各不相同，无法作出统一的时间规定，且在行政复议法中对此作出规定也不合适，因此行政复议法中对此没有时限要求。但是，有关国家机关接到行政复议机关逐级提报的处理意见后，应尽快对意见予以研究，按照法定程序对法律规范进行审查，并作出处理。其处理结果应及时转送行政复议机关，以利于行政复议机关及时恢复案件的审理。

　　与第二十六条一样，在处理期间，行政复议中止。行政复议机关应当将中止复议的理由等记录在案，并通知申请人、被申请人及第三人。

　　第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

　　(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持;

　　(二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行;

　　(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

　　1.主要事实不清、证据不足的;

　　2.适用依据错误的;

　　3.违反法定程序的;

　　4.超越或者滥用职权的;

　　5.具体行政行为明显不当的。

　　(四)被申请人不按照本法第二十三条规定提出书面答复。提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料的，视为该行政行为没有证据、依据，决定撤销。

　　行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。

　　【释义】本条是行政复议案件审查工作和作出决定具体处理被申请的具体行政行为及依据的原则规定，它是行政复议工作程序和结果的形式的法律依据。

　　行政复议的全过程主要可以划分二个阶段，第一阶段是受理阶段，包括申请在内，它以行政机关正式受理为标志告一段落;自受理之后直到作出复议决定，是第二阶段，因此，本条是对这一阶段的程序活动作出原则规定。

　　首先，确定由行政复议机关内负责法制工作的机构来承担这项任务，在国务院，经过机构改革之后该机构为国务院法制办公室;在地方各级人民政府该机构为法制(局)办公室或政府办公室;在国家各部委和直属机构为政策法规司、条法司等，如在卫生部法规与监督司是负责法制工作的机构;在地方各级政府设立的工作部门为法规处(室、科)或其他机构。这些机构是本级行政机关的内设单位，具体办理各项有关复议的具体事务。

　　其次，这些机构依据本条规定要对已经受理的复议案件进行初步审查，这是处理复议案件的关键环节。第一，要查清具体行政行为的全部内容及状况，是否已经执行;第二，要按照第二十三条的要求确定审查的形式并做好相应的准备工作，如通知各方单位或人员、确定工作地点等;第三，要对被申请人提交的书面答复和证据、依据及其他有关材料进行认真细致的研究，全面掌握案件的实质情况。如果是书面审查，这个环节是整个初步审查的中心工作，并以此为基础形成意见。书面审查应当适用于那些案件情况简单、清楚，申请双方对事实没有原则性分歧的案件，一般说来，在基层行政机关发生的复议案件;第四，对那些申请提出要求或行政机关认为有必要的案件，向有关组织和人员调查情况，听取申请双方和第三人的意见。这项工作，在实践中的情况调查听证会较为有效，虽然本法未规定听证程序，但对一项具体行政行为及有关情况，申请双方及第三人基于不同的利益和出发点，提出对自己有利的理解，形成分歧;有关的单位，如不同的行业主管部门也会有不同的意见，有时候，对事实、对依据、对后果的认识也不尽相同。如果由复议机构工作人员分别进行调查，极易形成盲人摸象的结果，无法达到把握全局，搞清事实，明确各方的分歧所在和程度，只有通过把各方召集在一起，摆事实、讲道理、说认识的做法才能在最短的时间内，查明情况，达到初步审查的基本要求。在这个过程中，复议机构的人员一定要从全局出发，把握工作的中心和重点，避免引发新的冲突和矛盾。事实上申请人是寻求行政机关的保护，被申请人是行政机关的下级，第三人权益未定，实现初步审查的目标是完全可以的。

　　初步审查的目标可以概括为以下诸方面，最主要的是事实清楚，即复议的具体行政行为及相关情况的全部内容，事实是实事求是的基础，也是“以事实为依据”的前提，事实不清，其他问题无从谈起;其次是证据充分，它是证明具体行政行为正确与否的客观存在;在必要时除了被申请人自己提供之外，申请人和第三人也要提供，否则难以维护他们的权益，这样才能保证事实的真实和全面;再次是依据正确，依据是指具体行政行为产生所遵循的法律、行政法规、地方性法规、行政规章、地方政府规章以及上级行政机关或有关行政机关制定的包括规范权利义务内容的规范性文件。具体行政行为是否正确地适用了相应的法律法规规章和文件中的具体规定。当发生第二十六条、第二十七条的情形时，还要审查所依据的规章或规范性文件是否合法。再次其他相关问题，如赔偿问题等等。

　　初步审查虽然是复议过程的重要环节。但由于一是具有抽象性，较难用文字来规范，需要复议机构工作人员来主办，二是要适应具体案件的情况，以达到审查标准为限，所以需要通过实践来掌握。

　　第三，经过初步审查之后，要对复议案件的处理提出意见。这项工作是在完成初步审查的各项活动，搞清具体行为的事实依据等基本情况的前提下进行的，是复议机构在调查的基础上，形成的结论。一般说来，这个结论应当综合研究证据、依据和调查结果，形成结案综合报告的形式来实现的，它是复议机构向复议机关提交的正式意见，是作出决定的基础。在形成综合报告时，复议机构工作人员应当先对所有材料进行研究，形成整体意见，见诸文字。报告应包括以下部分：开头语;工作过程，简要叙述复议工作的全过程，便于行政首长了解复议机构的工作;基本事实，叙述经过核实，查清的具体行政行为和争议内容，以及各方的意见;复议的主要问题和法律依据，便于判定案件的关键或难点;结论、分析之后说明对争议的看法;处理意见，确定采取何种方法支持还是否定具体行政行为，以及对有关问题的作法。为了便于工作，复议机构还应根据自己工作得出的结论，为行政机关拟写复议决定书草稿。上述结案综合报告作为复议机构的意见向复议机关提出。

　　第四，复议机关的决定。行政复议决定是复议机关的行为，初步审查、提出意见只是复议机构为复议决定作出而进行的前期或基础工作。如何决定，行政机关还要通过决策过程，按照本条的规定，这个过程有两种形式。一种是复议机关负责人审查同意。行政复议机关的工作实行行政首长负责制，因此，对复议决定应由行政首长即机关负责人审查同意，形成机关的整体意见。如果行政首长认为需要集体讨论通过再决定，就应将复议机关的意见交付讨论，这是另一种决策形式，这种形式的形成首先是行政首长认为有必要经过集体讨论，其次是集体讨论及通过是促进行政首长决策而不是替代行政首长决策，再者最后的决定权仍然在于行政首长，既行政首长采纳了集体通过的结论或不接受结论或接受其中的一种或几种意见，都还是行政首长行使职权的表现。

　　第五，行政复议机关负责人同意或集体讨论之后就要作出决定。它体现了行政机关的意志，是行政复议实质性的结果。行政复议决定主要有四种结果：维持、决定其在一定期限内履行、撤销变更或确认违法并可责令被申请人重作具体行政行为、因无证据依据撤销。在本条款四项规定中列明了他们的条件。

　　(一)维持被申请复议的具体行政行为。维持是指保持原具体行政行为，使其继续存在下去。它是对被申请复议的具体行政行为的充分肯定，同时也间接肯定了它所依据的抽象行政行为。它们应当具备以下条件：一是事实清楚，即具体行政行为所认定的事实在整体上是客观存在、没有疑义的，也是为各方所一致认同的，另一方面通过审查，对这些情况提出的疑义是不存在的;二是证据确凿，证据是证明事实客观存在的物质表现，它们在足以证明事实存在的各个环节方面，使反驳不能成立时即为确凿;三是适用依据正确，这是指具体行政行为所依据的正是其必须依据的法律法规规章和文件，因此保证事实与法律规范的适用有直接联系。适用超过有效期限、废止以及不是调整此类法律关系的法律规定做出的具体行政行为都不能视为“正确”;四是程序合法。作为行政管理措施的有效组成部分，法律法规对各类行政行为都规定了实行的先后次序，例如处罚的一般程序为举报、立案、调查、听证、决定、执行等。如果违反了程序规定，将顺序颠倒或漏掉都会导致该行为程序的不合法。五是内容适当。内容是指的该行为所包涵的权利义务，行政行为或者体现权利或表现为义务，往往是单一的，强制相对人必须接受的，其中有许多赋予行政机关可以在一定幅度内自主决定的，称之为行政机关的自由裁量权，行政机关根据实际情况和个体差异确定行为的幅度，以适应行为所作的对象并取得预期效果的，是为适当。

　　应当注意的是，如果作出对具体行政维持的决定，上述五项条件必须同时具备，缺一不可，这样可以保证行政行为充分发挥实现法律规定的调整作用。

　　(二)决定被申请人在一定期限内履行法定职责。设立各级行政机关是实现国家对社会的行政管理职能，因此每个行政机关都有特定的职责，行使相应的职权。这些职责权限主要由法律法规予以规定，体现在该机关的日常工作中。如果该机关没有履行其应当履行的法定职责而被公民法人申请复议，复议机关就必须责令该机关在一定期限内履行自己的职责。如果法律、法规明确规定了期限的，这个一定期限应当是法律、法规明文规定的期限;如果法律、法规没有明确规定期限的，可以由复议机关根据实际情况规定期限。这种责令是带有指令性的，是上级机关对下级机关的命令，体现了上级领导下级机关的性质，被申请人不得拒绝或消极抵制，而应当立即按命令执行，否则就破坏了行政机关的统一政令，形成新的违法行为。

　　(三)撤销原具体行政行为。撤销是取消已经发生的行政行为，表明被撤销的行为自撤销之日起已不存在了，它在形式是属于在法律上可撤销的行为，但在行政法中，由于行政行为自发生之日起即已有法律效力，撤销是基于认为该行为违法而最终决定的，因此被撤销的行为自作出之日即无效力，据此可以理解为类似于宣告无效的性质，如果不是这样就谈不到赔偿问题。

　　需要撤销具体行政行为，归纳行政复议法的规定有三个方面，第一个方面是本条第三项的规定，在这一方面中又包括五种情况。

　　第一种情形是，主要事实不清、证据不足的。行政管理活动具有单方的强制性的特点，一经作出即发生法律效力。如果在复议中该行为所涉及的事实不清，证据不足就无法证明该行为是正确的有效的，是法律规范在实际生活中的具体体现，那这种行为还有什么意义呢?一般说来，事实要靠证据证明，因此二者往往是紧密相连的，事实不清必然是证据不全无法证明，而证据不足即使我们认为清楚也仅仅是我们的主观臆断，没有客观物证支持，因此都使该行为难以成立。应当强调的是这种情况要求“主要”事实不清。主要事实应当理解为决定该行政行为性质的事实，例如对造假者进行处罚必须是可以确认其造假的商品、活动都确实存在，而不是道听途说，或仅凭以往劣迹推定。如果主要事实查清，可以不拘泥于个别细节都要查清，如前例，造假产品尚有部分尚未追回便不是复议所认定的主要事实。所以这样规定是为了提高行政管理的效率。

　　第二种情形，是适用依据错误。这里的依据主要是指法律、法规和规章等法律规范。实践中适用依据错误的情况有很多类型，在此试举几例，一是适用并不调整本类社会关系的法律规范，例如，处理林地争议的行政决定应当适用《森林法》却适用《土地管理法》;二是应当适用上位法而适用了下位法，例如处理拆迁问题不适用国务院的《城市房屋拆迁管理条例》，而适用本地政府的规章《房屋动迁管理规定》;三是适用违反法律规定的规范性文件，如对合法屠宰检疫的生猪依照地方政府文件限制流转;四是适用已经废止的法律或规定，例如，地方的价格管理条例已经废止，有关部门仍然按其中的规定进行罚款。适用依据的错误使行政行为本身成为无源之水无本之木，因此应当撤销。

　　第三种情形是，违反法定程序。程序是行政行为得以正确作出的技术保证和必要条件，如果违反操作程序，可能因遗漏工作环节而导致结果错误，还可能导致对法律秩序的损害，因此必须予以纠正。例如，对吊销许可证执照的行政处罚没有进行听证，直接剥夺了被处罚人了解决定和申辩的权利，违反法律规定;又如认定公伤应由工伤申请人或其所在单位向劳动行政部门申请，如果通过劳动争议仲裁机构委托劳动行政部门认定，就违背了工伤认定程序，不能保证权利义务人权利义务的行使，是违反法定程序的做法。

　　我国法律界和社会各方面长期以来有重实体轻程序的倾向。人们常常认为只要事情客观存在，是否按程序处理并不重要，这种认识对社会主义法治原则是严重的违悖，如果不严格按程序办事，久而久之就无法保证实体法律的执行，其危害是严重的，对行政管理说来，不按程序办事，其结果最终必然导致主观主义和独断专行，因此必须认真对待。

　　第四种情形是，超越或者滥用职权。超越职权是指具体行政行为的内容已经超出该机关由法律明文规定的职责权限。随着社会主义法制的完善，各项法律的出台，各级行政机关的职责都在法律规范中予以规定，例如水行政部门负责水利方面行政管理的法定职责，如果县水行政部门就渔业方面的滥捕或其他违反禁渔期规定的行为作出决定就是超越了自己的职权范围。又如打击制造假冒伪劣成品油案，依照法律和有关规定应由经贸、工商、技术监督等共同处理，作出吊销执照、停止生产或关闭，没收销毁假冒伪劣商品，如果技术监督一个部门完成上述行为包括吊销营业执照即为越权行为。

　　滥用职权是指行政机关在自己的职权限内，行使自由裁量权时的随意行为。在这种情况下，该机关虽然在自己的权限内作出行政行为，但由于其程度与事实不相符，或者畸轻、或者畸重，形成了滥用。例如，公安机关对违反治安法规嫖娼的人根据自己的意愿或者罚款一万元，或者罚款二百元，这都是滥用职权的表现。滥用职权实际上是一种目无法纪的行为，它实施的结果必然是对社会主义法制的直接损害。滥用职权的另一种结果就是直接侵犯了公民法人的正当合法权益，例如对本应批评教育的轻微违法行为处以行政拘留;对违反市场管理秩序的小贩采用销毁商品、没收经营工具;对应当限期整改企业予以关闭，其实质都是对权力的滥用。

　　超越和滥用职权行为都是侧重于行政机关本身运用权力的能力的评价，不同于前三种是对行为内容是否合法合理的评价。

　　第五种情形是，具体行政行为明显不当。行政复议对具体行政行为的审查不仅要确定其是否合法，也要确定其是否适当，这是该制度与行政诉讼制度明显的区别。所谓适当是指具体行政行为合适、妥当，具有合理性。实践中以下的行为可以视为明显不当。一是对违法行为的处理显失公正的，同类违法行为，程度、后果相似而处理的内容明显不同，或严或宽的应确定为明显不当。二是明显违背国家基本方针政策的，例如对乱收费乱罚款行为，有些虽有地方文件规定，但违背了中央文件的基本要求的，亦应予以视为明显不当。三是为局部利益而影响全局工作的行政行为。例如，在农村土地承包中为建设乡镇企业违反政策行政机关强令农民解除承包合同。

　　明显不当的行政行为是前述各类行为以外的情况，它的确定是通过复议来统一具体行政行为的一致性，而他所涉及的标准往往没有明确的法律规定，因此需要具有一定权力的行政机关的认可。

　　第二个方面是本条第四项的规定，即被申请人未能依照本法第二十三条的规定提出书面答复及作出具体行政行为证据、依据的，视为没有证据、依据，应决定撤销该具体行政行为。行政复议申请权是公民、法人认为具体行政行为违法，侵犯自己合法权益，要求予以纠正的法定权利，被申请人作为下级机关理应向上级机关就该行为的合法、适当作出答复并提交证据、依据，这既是下级机关的法定义务，也是行政机关下级服从上级机关指挥的行政责任和纪律。必须强调的是，被申请人必须在本法规定的期限内提出书面答复及作出具体行政行为的证据、依据，以保证行政复议工作在法定的期限内完结。否则，将依照本法追究法律责任。在以往的实践中，有些作出具体行政行为的机关，在复议过程中出于维护地方利益，漠视国家法律，对复议活动消极抵制，采取拒绝或不理睬态度，这实质上是抵制国家的法律。因此对这种行政行为应当予以撤销。事实上如果具体行政行为没有违法，下级行政机关也没有必要对上级行政机关采取对抗或者不予合作的态度。

　　第三个方面是对具体行政行为所依据的不符合法律规定的文件有权处理时，应在复议决定中作出撤销该抽象行政行为的决定。这样做是加强行政机关上下级的领导和指导关系，也符合有关法律的规定，维护政令统一。

　　(四)变更原具体行政行为。变更是复议机关处理复议申请时，对具体行政行为查清情况之后，按照事实和法律的要求，全部或者部分改变原具体行政行为。变更从本质上说是复议机关按照地方人大和政府组织法第二条规定行使的行政权，用以改变下级的不当行为。它与撤销的基本区别在于，它是复议机关直接对原具体行政行为进行调整，从而直接参予了对管理相对人的行政管理活动。变更的复议决定不再接受复议机关的上级机关审查，而直接接受审判机关的监督。

　　复议机关决定变更具体行政行为时，该行为也应存在前述可撤销的行为的五种情形：一是主要事实不清，证据不足;二是适用依据错误;三是违反法定程序;四是超越职权或滥用职权;五是具体行政行为明显不当。应当注意的是对第一、第二、第五种情况的，复议决定可以直接认定正确的事实和充足、正确的法律依据，或作出恰当的决定，这样可以使行政管理和实行救济的目的同时达到。但对第三种、第四种情况却不能变更，这是因为对违反法定程序说来，这种过程已经发生，纠正的根本办法是由实施者按正确的程序重新进行。而滥用或超越职权的，应当由有权作出行政行为的机关来实施，不是变更原机关行政行为可以解决的。

　　(五)确认该具体行政行为违法。这是指以复议决定的形式，明确认定被复议的具体行政行为违法，从而否定该行为的合法性和现实存在。按照行政法制的基本要求，具体行政行为一经作出即生效，具有法律效力，非经原机关、上级机关或司法机关依法撤销或者变更，始终具有法律效力。确认该具体行政行为违法就是变动的途径之一，需要说明的是由于存在撤销、变更的纠正途径，确认违法的情况相对少于前两种途径，主要适用于前两种决定形式可以处理的行为以外的其他作为的行政行为和不作为行政行为，并且为责令重新作出具体行政行为创造前提条件。确认违法是行政复议法新设定的决定方式，有待于通过实践进一步完善，但有一条是明确的，可以作出撤销、变更决定的，原则上不宜以确定违法来解决。确认违法的情形亦是五个方面：一是事实不清、证据不足;二是适用依据错误;三是违反法定程序;四是超越或者滥用职权;五是具体行政行为明显不当。各项情况均可成为确认行为违法的先决条件。

　　综上所述，行政复议的结果主要有维持撤销、变更、确认违法。此外尚可作出辅助性质的决定，即“并可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”。这种做法应当同时适用于撤销和确认违法，而不适用于变更，这是因为撤销之后，原具体行政行为不复存在，但对原具体行政行为所指向的管理相对人及行为说来，如果确实应当由行政机关予以管理，撤销就会造成行政权的空白，可能妨碍社会秩序和利益，因此有必要责令该机关重新依照法律规定处理，并且对新的行政行为仍可请求复议。对确认违法的具体行政行为说来，复议决定已使该行为不论是作为还是不作为，在客观上都没有意义，要督促该机关履行职责，必须责令其作出合法适当的具体行政行为，责令重作的一定期限首先以法律规定为准，如请求发放执照，行政机关无理拒绝或干脆不理睬，复议机关应当首先确认被申请人不作答复是违法行为，然后可以规定的三十日期限责令该机关颁发或答复。其次是复议机关确定的期限为一定期限，由于复议机关是上级，对被申请人有领导职责，可以自行确定期限，这也具有自由裁量的性质。

　　本条第二款规定，行政复议机关责令被申请人重新作出新的具体行政行为的，不得以同一事实和理由作出与已撤销的行为相同或者基本相同的具体行政行为。对此应当注意：第一，只有行政复议机关作出撤销原行政行为，并责令重新作出具体行政行为时适用这一规定;第二，新的具体行政行为认定的事实不得与原行政行为认定的事实一致或者基本一致;第三，重新作出新的具体行政行为时，不可以仍然适用原具体行政行为的法律依据;第四，重新作出的具体行政行为与被撤销的相同或基本相同，主要是指行为的内容，如性质、数量、程序以及产生的社会效果等特征完全一样或基本一样。由于原行为已被撤销，即上级机关认为是错误的，再重复原有具体行政行为等于被申请的行政机关坚持错误，对抗上级领导，这是违背基本的行政工作原则的。

　　第二十九条申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求行政机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。

　　申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。

　　【释义】本条是对行政复议过程中有关行政赔偿内容的规定。

　　国家赔偿是指国家机关及其工作人员在执行职务，行使国家管理职权的过程中，因违法给公民、法人或其他组织造成损害、承担责任并给予经济赔偿的制度。国家赔偿分为行政赔偿和刑事赔偿。行政赔偿是指行政机关及其工作人员在实施行政管理中，因违法侵害了行政管理相对人的合法权益，依法给予经济赔偿的制度。

　　本条第一款的规定与国家赔偿法的规定是一致的。国家赔偿法第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”这项规定赋予了公民法人在复议中提出赔偿请求的权利。

　　概括的说，赔偿，包括在行政复议中发生的赔偿，需要经过的以下程序，一是赔偿请求人向义务机关提出赔偿请求;二是赔偿义务机关根据请求确认是否存在应予赔偿的情形;三是如果需要赔偿，决定赔偿数额。行政复议中提出赔偿请求与依照国家赔偿法要求赔偿在程序上是有区别的。区别之一，受理赔偿请求的是行政复议机关，即是赔偿义务机关的上一级行政机关;区别之二，对赔偿请求的确认是由复议机关以复议决定来实现的，复议决定撤销、变更具体行政行为或确认该行为违法，也就同时确认受害人(或申请人)有取得赔偿的权利;区别之三，作出行政复议决定时，同时也决定被申请人履行赔偿责任的具体内容，并决定由被申请人执行，不必由申请人再履行一遍手续，确定赔偿与否或赔偿数额。实质上这是在复议过程中，由上级行政机关决定是否赔偿并由下级机关予以执行，如果赔偿请求人对不予赔偿或赔偿数额有异议时，可以将复议机关和被申请人为共同被告提起行政诉讼。

　　本条第二款赋予了行政复议机关主动履行保护公民法人合法权益的职责，对特定的被确认为违法的行为决定予以赔偿的责任。第一，如果申请人提出复议申请时没有同时提出赔偿请求，在特定的情况下，复议机关可以履行决定赔偿的职责;第二，这种职能的行使不是全方位的，而是特定的，即有以下几类情况时可以发生：一是决定撤销或变更罚款时;二是决定撤销没收财物的处罚行为时;三是决定撤销违法集资、征收财物摊派费用等履行义务行为的要求时;四是决定解除对财产的查封、扣押、冻结的行政强制措施行为时。对除上述之外的其他违法行为虽然可以依法决定撤销、变更或确认违法并可责令重作行为，但却不能以行政复议机关的名义，在申请人未提出赔偿申请的情况下，主动决定给予赔偿。

　　对符合上述条件决定撤销、变更的具体行政行为可以采取三类措施补救，一类是责令被申请人返还财产，这主要适用于没收财物、罚款等。没收、罚款都是行政处罚性质的剥夺被处罚人合法财产的行为，如果这种处罚经过行政复议被撤销或变更，就是说原具体行政行为不能成立，为纠正错误应当返还错误的处罚，返还被没收的财产或者罚款;另一类是解除强制措施。如果行政机关实施的强制措施被决定撤销，但原实施强制措施的行政机关不采取措施将查封、扣押、冻结的财产返还申请人或者第三人，会在行政复议决定和实际状况之间形成中断，这不利于问题的解决和错误的纠正。这两类情况实质上是消除错误的具体行政行为;第三类是赔偿相应的价款，这主要是指不能偿还原物以补偿相应损失时，应向申请人支付依照法律规定和实际情况确定的赔偿金额。这项工作应按照国家赔偿法的规定办理。

　　第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

　　根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

　　【释义】本条是对侵犯土地等自然资源的所有权或者使用权法律救济程序的规定。

　　所有权和使用权是物权法中最基本的权利。所有权是指所有权人对所有物依法占有、收益和处分的权利，它反映并确认了一定社会中人们对物质资料的占有关系。使用权是指使用人依照法律规定取得使用物的使用、收益的权利，它反映了人们在特定的条件下对物质资料的利用并从中获益的相互关系。本条规定所涉及的自然资源性财产的使用权或者所有权源于宪法和民事法律关系中对物的规定，确定了行政权保护所有权和使用权的再救济内容。

　　我国宪法第九条第一款规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有、即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有”;第二款规定农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地、自留山也属于集体所有。

　　根据宪法的上述原则规定，不同的法律对这些自然资源所有权和使用权的确认作了具体规定。按法律规定确认所有权有二种形式，第一种是直接确认的形式。土地管理法第二章规定土地所有权、除由法律规定为集体所有的农村或郊区土地、宅基地、自留山之外，均为国家所有;使用权则由有关政府批准划拨、有偿转让而取得，或者因依法承包经营取得。《矿产资源法》第三条规定：矿产资源为国家所有;使用权则包括探矿权、采矿权、经由国家批准取得;《水法》第三条规定：水资源属于国家所有，农村经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有。该法又规定，国家所有水资源(包括江河、湖泊等)的使用权不论是取水、发电、养殖均须经批准。《森林法》第三条规定：森林资源归国家所有，法律规定属于集体的除外，按该法规定，”所有权包括国家和集体所有的森林、林木和林地的所有权，个人对林木和林地的所有权;使用权则包括国有、集体单位和个人依法取得的造林、采伐及对林地的合理经营权。《草原法》第四条规定，草原属国家所有，法律规定属于集体所有的草原除外;草原的使用权应当包括植被保护、放牧、合理经营收益等权利。荒地按宪法为国家所有，土地管理法中未对荒地作规定。《森林法》第二十六条规定，集体对所有的宜林荒山荒地有所有权，而不论国有还是集体所有的宜林荒山荒地的使用权只是指造林权。《渔业法》规定，国家、集体依法对水面滩涂的所有权，滩涂的使用权包括养殖权、捕捞权。除《矿产资源法》外，各项法律均规定，由县级以上人民政府对各种资源登记造册，核发证书、确认所有权或使用权;对矿产资源则规定以国家主管部门办理勘查登记、颁发采矿许可证为取得使用权。这些权属或使用证书、许可证为行政机关确认所有权和使用权的标志，是具体行政行为。

　　第二种是因发生争议而由行政机关处理而发生的确认权利行为。《土地管理法》第十六条、《水法》第三十六条、《森林法》第十七条、《草原法》第六条、《渔业法》第十二条等法律规定，都明确规定因权属和使用发生纠纷争议的，由人民政府或有关部门处理，这种处理决定是确定所有权或使用权的一种形式，也是一种具体行政行为。

　　依照本法规定，公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其已经依法取得的土地等自然资源的所有权或者使用权的，如对行政机关包括县级以上人民政府确认所有权或使用权的发证或处理决定不服的，应当先申请复议，由上一级行政机关依法作出行政复议决定。如果对这种涉及确权的复议决定不服，公民法人和其他组织可以依照法律规定提出行政诉讼，请求救济，寻求保护正当权益。

　　依照我国《行政诉讼法》第十七条规定的精神公民法人和其他社会组织对复议决定不服的可以向人民法院提起行政诉讼。这是审判机关依照法律规定对行政机关的行政行为实施的监督，也是行政救济的最终途径。行政复议从本质上说仍然是一行政行为，尽管它能够纠正下级行政机关的错误决定和行为，但不等于说它的内容绝对正确不会存在问题，因此，对行政复议的决定认为有错误，也可以通过行政审判来强化监督，纳入整个救济体制。

　　在本条中，考虑到我国的现实情况和法律的规定，对涉及自然资源财产所有权和使用权发生的行政复议，从原则上划分为两种情况，分别规定了不同的复议要求。

　　第一种情况是一款所包括的内容，即申请人认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源性财产所有权或使用权提出复议申请的。

　　首先，要明确的是“认为行政机关的具体行政行为”，在这里，即可以是作为的，也可以是不作为的，只要是申请人认为就可以申请复议。在很多情况下，这类具体行政行为与权属争议有直接关系，当公民法人之间因权属发生争执时，是民事争议，即平等民事主体之间发生的矛盾，可以直接通过民事诉讼解决，为民事诉讼。但如果争议一方要求行政机关处理保护时，不论行政机关如何处理，都将形成新的行政法律关系，它与民事争议有联系但绝不是相互等同，在这种情况下，就可能形成行政复议。

　　其次，当此类复议发生时，其内容是上列诸种自然资源性财产的所有权和使用权，或者要求确认，或者要求保护，总之要求行政机关行使行政职权，保护申请人的利益和权利。

　　再次，本条一款规定了这类复议是前置性复议，也就是说不同于对其他行政行为寻求救济时，可以由申请人自己决定是先到行政机关申请复议还是到人民法院提出诉讼，而是必须先到行政机关来复议，如果对复议决定不服或履行了复议程序之后才可以到法院进行诉讼。复议前置是对复议活动的一种特别规定，以往都是在各项实体法中规定：例如税收征管法规定，纳税义务人因纳税数额与税务机关发生争执的，应先缴纳税款，方可向上一级税务机关申请复议，对复议决定不服的再向人民法院提出行政诉讼;又如治安管理处罚条例也规定对治安行政处罚不服的，先申诉，对申诉结果不服的再向法院起诉。在本条中所以如此规定，是因为自然资源性财产的所有权和使用权是由行政机关代表国家赋予的，国家对保护权利和保护财产同样负有责任。

　　最后，对这种侵犯所有权使用权的行政行为规定了可以向人民法院提出行政诉讼再救济途径。按照现代法制理论，行政机关的行政活动即具体行政行为要受到审判机关的监督，诸如本条一款规定的复议活动，仍然是具体行政行为，所以对这些管理、复议活动通过行政诉讼给予监督，保证了行政机关正确有效的行使权力。

　　第二种情况是第二款由于特定的原因，对土地等自然资源确认所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。终局的行政复议决定是指申请人对特定的具体行政行为申请复议时，对行政机关做出的复议决定必须接受，不得再提出行政诉讼。终局的复议决定是一种特殊情况，它是在行政机关包括复议的具体行政行为接受司法监督下的一种特别例外，实际上是由法律特别授权行政机关全权处理某类行政管理活动。

　　本款规定的终局复议活动仅限于根据国务院或者省级政府对行政区划的勘定、调整或征用土地的决定基础上，省级人民政府确认有关自然资源性的所有权或使用权行为进行的复议活动，也就说，对此类行为的复议决定为终局决定，不再对复议决定或原具体行政行为提出行政诉讼。举例说，某县级土地管理部门根据省政府有关乡界的调整决定，确定了某一土地的所有权，相对人不服，向县政府或者向上一级土地管理部门申请行政复议，这一行政复议决定不是最终裁决，可以提起行政诉讼。但如果是省土地管理部门根据省政府征用土地的决定，作出的确权具体行政行为，相对人不服，向省级人民政府申请行政复议，省政府作出的行政复议决定则是最终裁决，不得提起行政诉讼。这主要考虑的是，行政区划的勘定、调整是宪法规定的国务院或者省、自治区人民政府的职权，应当由行政机关作出最终裁决。根据土地管理法的规定，决定征用土地的权限仅限于国务院和省、自治区、直辖市人民政府，行政机关根据征用土地的决定而确认所有权或者使用权的具体行政行为有侵犯公民、法人合法权益的，向作出决定的机关申请行政复议，这比较符合我国国情，也比较有利于问题的解决。

　　第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。

　　行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。

　　行政复议决定一经送达，即发生法律效力。

　　【释义】本条是关于行政复议期限和行政复议决定书的规定。

　　依照本条一款规定，复议机关自受理复议申请之日起六十日内要作出复议决定，也就是说，六十日内要完成整个复议工作。受理之日，按本法第十二条、第十六条、第十八条、第十九条的规定，应当履行复议职责的行政机关收到复议申请书或接受申请人申请之日即为受理之日。在这里，属于按第十六条第二款收到申请并依法转送有关机关的县级人民政府收到申请之日不算“受理之日”，接受转送的行政机关，对属于自己管辖应予处理的复议申请，收到转来的申请之日应为“受理之日”。

　　根据本条规定，处理复议申请的整个期限是六十日。原行政复议条例规定，复议机关应在二个月内作出复议决定，这样不统一。如二月份收到的申请，办理期限实际上是五十九天，而十二月份收到的申请，办理期限实际上是六十二天;本法统一规定为六十天便于掌握。在这六十天里，行政机关要完成受理、要求被申请人答复、审查原具体行政行为的依据和证据、查清事实和依据、提出处理意见并完成文字报告、行政首长决定或集体讨论后作出决定等工作内容，最终对原具体行政行为是否合法和公正适当作出结论，因此还是较为紧张的，但非此不足以提高行政效率，保证行政工作的正常进行。

　　本条中的六十日不按工作日计算，国家法定节假日亦应计算在内，这是因为按照本法第四十条规定的精神，民事诉讼法的规定中没有将诸如春节、劳动节、国庆节、星期六和星期日排除于期限之外，只是规定期间最后一日为法定假日的，以假日之后第一日为最后一日，因此不能将法定假日不计算在期间内。

　　本条第一款规定法律规定的行政复议期限少于六十日的除外，是指少于六十日的应按具体规定的期限办理，例如：《外国人出入境管理法》第五十条规定，被处罚人对公安机关的罚款、拘留不服的在接到通知之日起十五日内，可以通过裁决机关或者直接向上一级公安机关申诉，上一级公安机关自接到申诉之日起十五日内作出最后裁决，这种对申诉的裁决即为复议，而其期限为十五天。

　　本款又规定：“情况复杂，不能在规定期限内作出复议决定的，经行政机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;延长期限最多不超过三十天”。

　　“情况复杂”是指案件本身情况复杂，如涉及的问题多，有较多实质性问题需要研究或更多的时间方能搞清楚，以及其他一些在法定期限内无法完成又必须完成的工作。

　　“经行政复议机关负责人批准”是指由复议机构将情况写成书面报告，报请本机关负责分管复议工作的领导同志同意即为批准，这是按行政机关一般工作要求办理。复议机关应当注意不得以此为由变相延长复议期限。

　　“延长期限最多不得超过三十天”是指延长日期只能在三十日内，可以是五天、十天，也可以是十五天、二十五天，但不得多于三十天;而且只能延长一次，不得多次延长。凡是延长复议期限的，应当书面通知申请人和被申请人，如果列有第三人亦应予以通知。通知应说明理由，确定延长的期限。延长期限的行为不得提出疑议，因为它是复议工作中的一个具体环节，并非最终结果，如果超过延长期未作决定，才能适用本法有关逾期不作决定的规定。

　　本条第二款对行政复议的形式作了规定，明确“应当制作行政复议决定书”。行政复议决定书是复议决定的载体，也是书面证明，复议决定书草稿应由复议机构草拟，作为意见的附件一并报机关领导审定，如原则同意可在此稿基础上形成复议决定书。

　　复议决定书应当包括以下内容：

　　第一，申请人、被申请人以及第三人的自然状况，表明所涉及的权利义务主体的情况。

　　第二，申请人申请行政复议的主要请求和理由，主要说明申请人的意见;被申请人的答复意见或态度，反映被申请人在此事中的态度，如果未提出意见、提交相关的证据、依据也应当予以说明;第三人的意见。这一部分主要是客观归纳各方的基本意见，可以进行原则概括。

　　第三，复议机关经过调查、复核、审议最终确认的事实、依据、理由。这一部分是复议机关对事情的客观认定，必须依据充分的证据，特别是书证。这样既使各方有不同认识，在能使所依据的事实在客观上形成一致意见，这样有利于最后提出解决矛盾或分歧的意见。在这部分中要特别注意对证据、依据的充分反映。

　　第四，复议结论。明确阐述复议机关对复议申请提出的问题和具体行政行为是否成立和正确与否的具体意见。它是复议的最终结果，具有对下级行政机关的具体命令或指示的性质。

　　第五，向申请人或第三人交待不服本决定的救济途径。按照我国有关法律规定，有的复议决定是不得通过向审判机关起诉寻求司法救济的，如依照《商标法》及实施细则设立的商标评审委员会作出的终局决定，既不能申请复议，也不能提出诉讼的，应当在复议决定书中予以说明;凡是不属于终局决定的，应当依照有关法律说明申请人或第三人不服本决定应在法律规定期限内向人民法院起诉，法定诉讼期限有五天、十五天、三十天、六十天等，依具体适用的法律规定直接写明。

　　第六，行政复议决定书应当加盖本机关印章。首先印章是公民、法人或者行政机关的印信凭据，确定加盖的文书内容为印章人或单位的意图。加盖机关印章的复议决定体现了该机关的意志，排除了机关个别工作人员或机构的意图。其次，印章证明了自身的地位，例如，如盖省劳动厅某处印章的，只能证明该文件是该处的意见，不能表示该厅也是如此决定;加盖省政府办公厅印章的，只能是反映办公厅的意见，并不能代表省政府的意见，因此内设机构、办公部门的印章不能用于复议决定书。

　　本条第三款明确了复议决定书的法律效力。未经发出的行政复议决定书尚未发生法律效力;一旦发出，不论是同时发给各方，还是先发给某一方，立即发生法律效力。按照本款规定，复议决定书不仅是机关的公文，还具有法律效力，这与公文所具有的行政效力有以下不同：一是该决定书是法律的直接适用，是法律与具体事实经过复议相互结合的结果，有相当一部分是因行政命令、行政职权而发生的，一般说来有相当一部分未与具体事实直接联系;二是该决定书直接确定特定的公民法人的权利义务内容，行政机关的公文则不是直接确定这些权利义务，而是指示或通知另一些机关应当如何实施行政管理，这只能与公民法人的权利义务形成间接联系;三是复议决定具有强制性，达到某些法定条件时，将成为司法或行政机关依国家强制力强迫各方履行的根据，如过期不起诉又不履行，复议机关可以申请法院强制执行。行政公文不具备这种性质。因此，既要把复议决定书纳入行政机关公文管理范围，又不能仅仅将其视为公文对待。

　　第三十二条被申请人应当履行行政复议决定。

　　被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。

　　【释义】本条是关于被申请人履行行政复议决定的规定。

　　按照本法第三十一条第三款的规定，行政复议决定一经送达，即发生法律效力。作为复议机关的下级机关的被申请人，应当在收到决定书之后开始履行决定。履行是指采取措施，实施复议决定的内容，如果是撤销或变更的，应当对改变部分进行处理，如恢复原状，赔偿损失。对未改变的部分在事实上已经确认，也应当予以落实;如果确认违法并被责令重作具体行政行为，就要采取措施进人工作程序;这些均为履行的具体形式。

　　被申请人执行复议机关的复议决定，是该机关的法定职责，由于行政机关是上级领导下级，即使被申请人对复议决定有不同意见，亦应按决定的内容办理，然后再以合适的方式，如报告、请示等向上级表示不同意见的内容，不可以采取置之不理的态度。不履行是指明确表示不能执行复议决定或者不予理睬复议决定的内容，仍然按照自己的原来意愿去办理，或者仍然坚持原具体行政行为。本条所说的无正当理由拖延履行的，是指被申请人坚持自己的意见不立即采取措施执行行政复议决定。对无正当理由延缓履行复议决定或者不履行的，行政复议机关或者有关机关都可以依照本款规定，责令被申请人履行复议决定，并将责令和履行的情况上报或函告作出复议决定的机关。

　　责令限期履行的行政机关应当制作“责令限期履行通知书”。通知书应写明主送机关即被申请人，责令履行的复议决定内容，责令的法律依据，责令履行的期限，责令履行的形式，以及其他有关内容，并应以适当方式通知申请人。

　　如果复议机关或上一级行政机关对被申请人没有采取责令限期履行措施的，申请人也可以依照本条规定向人民法院申请强制执行。申请强制执行应依照《行政诉讼法》和最高人民法院有关执行的司法解释进行。

　　第三十三条申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行终局的行政复议决定，按照下列规定分别处理：

　　(一)维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行;

　　(二)变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。

　　【释义】本条是关于对申请人不执行行政复议决定，行政机关应采取措施保证履行的规定。

　　行政复议决定维护原具体行政行为的，申请人应当履行原决定的义务性内容;变更的需要履行变更部分或未变更的原决定。撤销或确认违法以及责令重作具体行政行为的因不涉及到申请人的义务，不存在申请人应当为一定行为、履行义务的问题。

　　申请人履行行政复议决定的义务同样适用于第三人。

　　按照我国的法律规定，行政复议决定是具体行政行为，因此应当受到审判机关的监督，所以申请人包括第三人，认为复议决定违反法律规定或侵害了自己的合法权益，无论行政复议决定是维持、变更还是撤销等均可以向人民法院提起行政诉讼，这是公民、法人的基本权利的具体体现。对行政复议决定不服提起诉讼的期限一般为十五日。

　　行政复议决定一经送达即发生法律效力。允许申请人等提起诉讼仍然是一种行政救济性的程序，也就是当事人可以提出异议，寻求法院依法保护的过程。复议决定在未被依法撤销之前始终具有效力，申请人必须履行。

　　申请人如果不能自动履行复议决定的，行政机关可以采取两种方式强制其履行。

　　第一种方式是由行政机关强制申请人执行，采用这种办法是依照各项具体的法律规定进行的。《外国人出入境管理法》规定：“处罚由公安机关执行”;治安方面的法律、法规规定，执行由公安机关施行。兵役法规定县级人民政府可以强制应服兵役有法律规定未服兵役者履行兵役义务;《公路法》第八十二条规定交通主管部门可以按规定拆除违法建筑、设施;《水污染防治法》则规定县级以上政府可以经批准关闭企业。这类规定都是法律规定的行政机关可以依法强制执行的依据。这种由行政机关强制执行的法律规定是较少的。

　　第二种方式是由行政机关向人民法院申请强制执行，这是我国目前强制执行的基本制度。人民法院收到申请后，要依照行政诉讼法和有关规定进行审查，符合法律规定的，要依法强制执行，以维护行政管理秩序;对不符合法律规定的则驳回申请。

　　向法院申请强制执行的前提条件必须是在法律规定向人民法院起诉的期限内申请人没有提起诉讼，即申请人放弃就行政复议决定申请救济的权利。如果在申请人并未丧失起诉权之前即由行政机关申请法院强制执行，一旦由申请人提起诉讼并进入法定程序，则会给法院和行政机关的工作造成不必要的影响。

　　不论采用哪一种执行方式，具体执行的行政机关要根据复议决定的结果来确定。如果是维护了原具体行政行为，就要由作出原具体行政行为的机关即被申请人来强制执行或申请强制执行。如果复议决定变更了原具体行政行为，即使是部分变更，也要由复议机关来依法强制执行或向法院申请强制执行，以承担相应的责任。

　　第二部分释义第六章法律责任

　　本章是关于违反行政复议法的行为应承担的法律责任的规定。

　　法律责任是指公民、法人或其他组织实施违法行为所必须承担的法律后果，即因违法行为而在法律上受到的相应制裁。法律责任是一种强制性的责任，是由国家强制力来保障实施的，是违法者所必须承担的。确定违法行为的法律责任，是法律规范区别于道德规范、政策文件等其他行政规范的重要特征，对于维护法律尊严，教育违法者和广大公民遵守法律具有重要意义。

　　法律责任是行政法律、法规必不可少的重要组成部分，占有重要的地位。任何一项完整的行政法律规范，都应当包括适用条件、行为模式以及违反法律规定的行为模式应承担的法律责任这样三个要素。其中法律责任的规定是体现法律规范的国家强制力的核心部分。如果在一部法律中缺乏法律责任的规定，就难以有效地保证法律所规定的权利和义务的实现，从而使之形同虚设。因此，在法律、法规、规章中，根据其所调整的社会关系的性质、特点，正确、合理地选择、规定法律责任的条款，对保证法律的有效实施具有非常重要的法律意义和社会意义。

　　法律责任从性质上说可分为三种：行政责任(包括行政处分和行政处罚)、民事责任和刑事责任。其具体承担方式，又可分为人身责任、财产责任、行为责任等。采取何种法律责任形式，应当根据法律所调整、违法行为所侵害的社会关系的性质、特点以及违法行为的情节和社会危害程度等因素来确定。

　　行政复议制度作为一种行政机关内部的监督纠错机制和对公民、法人或者其他组织这些行政相对人的救济手段，也必须根据其性质和特点规定相应的法律责任，这是确保行政复议活动能够合法、高效地进行的重要保障。因此，在行政复议法中对法律责任问题作出了明确的规定。根据行政复议的性质和特点，其法律责任的种类包括行政法律责任和刑事法律责任，重点是行政法律责任中的行政处分责任。承担法律责任的主体主要是行政复议机关及其工作人员及被申请人，即作出具体行政行为的行政机关等。

　　本章共分五条，针对行政复议机关及其工作人员、被申请人违反行政复议法的行为，规定了行政和刑事二种法律责任。

　　第三十四条行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。

　　【释义】本条是关于行政复议机关无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的违法行为所应承担法律责任的规定。

　　本条对三种违反行政复议法的行为规定了法律责任：

　　第一，行政复议机关无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请的。《行政复议法》第十七条明确规定：“行政复议机关接到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”这就是说，对申请人提出的行政复议申请，除了行政复议法明确规定为不属于行政复议受案范围的外，行政复议机关都应当予以受理。根据行政复议法的规定，不属于行政复议受案范围的有：(一)申请人对全国人大及其常委会制定的法律，对国务院制定的行政法规，地方人大及其常委会制定的地方性法规，国务院部门、省级政府和有立法权的市级政府制定的规章提出的行政复议申请;(二)申请人对不是由具体行政行为附带出来的抽象行政行为提出的行政复议申请。就是说，申请人的行政复议申请中，没有侵犯了自身权利的具体行政行为存在，只有抽象行政行为，这不在行政复议的受案范围之内;(三)申请人不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定而提出的行政复议申请;(四)申请人不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理而提出的行政复议申请;(五)国防、外交等国家行为。除了上述五类情况外，对申请人提出的行政复议申请，行政复议机关都必须受理，否则就是不作为的违法行为，应当承担相应的法律责任。

　　第二，行政复议机关不按照规定转送行政复议申请的。《行政复议法》第十八条规定：“依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起五日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。”根据这一规定，行政复议机关在接到申请人的行政复议申请后，经审查认为应当属于其他行政复议机关受理的，必须在五日内及时转送，并告知申请人。否则，就是不作为的违法行为，应承担相应的法律责任。

　　第三，行政复议机关在法定期限内不作出行政复议决定的。《行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。”根据这一规定，除了情况比较复杂的案件外，行政复议机关应当在受理复议申请之日起六十日内依法作出行政复议决定;情况比较复杂的复议案件，如一些土地、矿藏、森林、山岭等自然资源确权的复议案件，因为纠纷由来已久，情况复杂，复议机关调查取证的难度比较大，因而办理案件所需时间较长。对于这类案件，经行政复议机关的负责人批准，可以延长一个月的时间作出行政复议决定，即行政复议机关最迟应当在九十日内作出行政复议决定。如果行政复议机关超过法定的六十日、九十日的办案期限，没有作出行政复议决定，即为不作为的违法失职行为，应承担相应的法律责任。

　　对于以上三种违法行为，本条规定承担法律责任的形式是行政责任。

　　行政责任。行政责任包括行政处罚和行政处分。行政处罚是国家法律制度的重要组成部分，是行政机关依法进行行政管理，保障法律贯彻实施的重要手段，是行政责任中的一种形式、第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《中华人民共和国行政处罚法》，这部法律从行政处罚的设定、实施机关、处罚程序等方面对行政处罚进行了规范，从而完善了我国的法律责任制度，对于保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益具有十分重要的意义。根据行政处罚法的规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照行政处罚法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照行政处罚法规定的程序实施。行政处罚的种类有：警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留。

　　除了行政处罚以外，行政责任还有一种重要的形式就是行政处分，它适用于国家行政机关内部，是上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为或者是尚未构成犯罪的轻微违法行为给予的纪律制裁。本条只规定了行政处分这一行政责任。行政复议机关违反行政复议法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。

　　第三十五条行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者有其他读职、失职行为的，依法给予警告、记过、记大过的行政处分;情节严重的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　【释义】本条是关于行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者有其他读职、失职的违法行为，所应承担的法律责任的规定。

　　《行政复议法》第三十四条主要是对行政复议机关的不作为的读职行为规定了法律责任，而本条主要是对行政复议机关的工作人员徇私舞弊等读职行为规定了法律责任。行政复议机关的工作人员，作为专门从事行政复议工作的国家公务员，应当恪尽职守，依照行政复议法的规定，认真履行自己的职责，在行政复议工作的全部过程中，从行政复议申请的受理、审查到最后作出行政复议决定，都要依法履行好职责，决不能有任何读职行为。行政复议机关工作人员在行政复议活动中的渎职行为主要有两类：一类是不作为的读职行为。所谓不作为，是指依照法律规定本应履行某些职责，而不予履行或者延迟履行的行为。比如在行政复议受理阶段，对申请人的行政复议申请，应当受理而不予受理;对应转送其他行政复议机关受理的行政复议申请不依法转送;在行政复议审查阶段，对申请人提出的申请行政复议机关进行调查取证的要求不予理睬，只进行书面审查;在行政复议决定阶段，超过法定期限不作出行政复议决定等。另一类是徇私舞弊的演职行为。表现为行政复议机关工作人员徇私枉法，在复议工作中接受申请人、被申请人或第三人给予的好处，如宴请、礼品，甚至是金钱的贿赂，从而悻离行政复议合法、公正的原则，枉法作出与事实不符，于法无据的复议决定，造成行政复议中的冤假错案，不仅损害公民、法人和其他组织的合法权益，而且也使行政复议工作不能取信于民，损害了党和政府的形象。因此，对行政复议机关工作人员的徇私舞弊和其他读职行为必须严加惩处，依法追究相应的法律责任。本条对行政复议机关的工作人员的违法行为规定了行政处分和刑事责任两种法律责任。

　　一、行政处分。行政处分是行政机关内部，上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为或者是对尚未构成犯罪的轻微违法行为所给予的纪律制裁，在国家公务员暂行条例颁布之前，其法律依据主要有两个：一个是1957年全国人大常委会批准、国务院颁布的国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定，该条例对奖惩的目的、条件、种类及其适用程序，都作了比较详细的规定;同时规定，事业单位也参照执行。另一个是1988年国务院颁布的国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定。该规定着重对贪污贿赂行为的行政处分作了比较全面和具体的规定，实际上是对1957年奖惩暂行条例部分内容的修改和补充。1993年8月14日，国务院颁布了国家公务员暂行条例，该条例对行政处分的种类和适用作了规定，是对国家公务员实施行政处分的主要依据。根据国家公务员暂行条例的规定，行政处分分为六种：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。本条对行政复议机关工作人员徇私舞弊和其他读职行为，没有笼统地规定为给予行政处分，而是针对违法行为的严重程度规定了一个给予不同种类行政处分的阶梯;对于情节不很严重的违法行为，规定了警告、记过、记大过这三个程度相对比较轻的处分种类;对于情节比较严重的违法行为，规定了降级、撤职、开除这三个程度相对比较重的处分种类，这样规定的好处是：第一，体现了过罚相当的原则。所谓过罚相当，是指给予一个人的处罚程度要与其所犯过错的大小相适应，既不能给予所犯违法行为比较轻的人以较重的处罚，也不能给予所犯违法行为比较重的人以较轻的处罚，从而做到追究违法行为不枉不纵。第二，有利于执法标准的统一。在以往的立法中，关于对违法行为规定什么种类的行政处分，往往不作细致的规定，这样就容易造成在执法过程中的标准不统一，对同样的违法行为，给予的处分种类可能不一样，有的严一些，有的宽一些，影响法律的严肃性。在行政复议法的立法过程中，我们注意了这一问题，规定了一个不同种类行政处分的梯度，这样有利于执法标准的统一，以维护法律的尊严和严肃性。

　　二、刑事责任。刑事责任，又称刑罚，是依据国家刑事法律规定，对实施犯罪行为的行为人所给予的处罚。行政处罚和刑罚的本质区别在于行政处罚是对实施尚未构成犯罪的轻微违法行为的当事人所给予的处罚;而刑罚是对实施犯罪行为的当事人所给予的处罚。所谓犯罪，是指一切危害国家主权、领土完整和安全，分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度，破坏社会秩序和经济秩序，侵犯国有资产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会，依照法律应当受刑罚处罚的行为。依照我国刑法的规定，刑罚包括主刑和附加刑两种。主刑有：管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑;附加刑有：罚金、剥夺政治权利和没收财产。此外，对于犯罪的外国人，可以独立适用或者附加适用驱逐出境。

　　八届人大五次会议通过了对刑法的修订案，修订后的刑法对国家机关的工作人员的读职犯罪明确规定了法律责任，《刑法》第三百九十七条第二款规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪(即渎职罪)的，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定”。

　　第三十六条被申请人违反本法规定，不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过。记大过的行政处分;进行报复陷害的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　【释义】本条是关于被申请人故意破坏行政复议工作所应承担的法律责任的规定。

　　本条规定了三种违法行为：第一，被申请人不提出书面答复的。行政复议法规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。被申请人及时对申请人的复议申请作出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，是被申请人必须履行的法定义务，它有利于行政复议机关全面了解情况，更好地对复议申请进行审查，从而作出正确的行政复议决定。如果被申请人不履行这一义务，在收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，不提出书面答复，或者不提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料，对直接负责的主管人和其他直接责任人员要追究相应的行政、刑事法律责任。在实践中，少数行政机关工作人员，甚至是一些领导干部，缺乏法律意识，对行政复议很不重视。当公民、法人或者其他组织对本机关的行政行为不服，申请行政复议时，就认为申请人是不服管理，是成心捣乱的刁民;认为行政复议机关受理复议申请是小题大作，没事找事，因而对行政复议机关发送的行政复议申请书副本或者行政复议笔录复印件不理不睬，既不提交书面答复，也不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，抗拒或者故意破坏行政复议工作，使行政复议工作难以顺利进行。对被申请人这种不履行法定义务的违法行为，行政复议法规定了严格的法律责任，以制裁这种不作为的违法行为，保障行政复议的顺利进行。

　　第二，被申请人阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的。行政复议法规定，公民法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服的，可以依照行政复议法申请行政复议，同时，如果行政机关的具体行政行为是依据除规章以外的国务院部门及其工作机构的规范性文件、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件、乡或镇人民政府的规定而作出的，公民法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议的同时，可以申请行政复议机关对该规范性文件予以审查。可见，公民、法人或者其他组织依法对行政机关的行政行为申请行政复议是法律赋予的权利，是神圣不可侵犯的，必须得到依法保护。如果被申请复议的行政机关阻挠公民、法人或者其他组织申请行政复议，就是侵犯他们的行政复议权，是违反行政复议法的，应当承担相应的行政、刑事法律责任。

　　第三，对申请人、第三人等有关人员进行报复陷害的。这里所指的被申请人的报复陷害对象主要有申请人、第三人和向行政复议机关提供情况的有关组织和人员。公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，依法向有关行政复议机关提起行政复议，是公民、法人或者其他组织作为行政相对人应当享有的法定权利。被申请人与申请人之间的关系是行政管理人与行政管理相对人之间的关系，二者在日常生活中存在着管理与被管理的关系。在行政复议中，申请人与被申请人处于同等的法律地位，都是行政复议参加人。因此作为被申请人的行政机关，应当尊重申请人行使行政复议的权利，正确认识法律规定行政复议这种权利救济手段的必要性。“依法治国，建设社会主义法治国家”是我国宪法所确立的治国方略，依法治国一个很重要的方面是行政机关的依法行政。如果行政机关没有依法行政，违法的作为或不作为行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了侵害，就要本着有错必纠的原则，积极纠正错误，对申请人受损的权益进行救济和赔偿。在公民、法人或者其他组织申请行政复议的情况下，作为被申请人的行政机关如果非但不认错改错，而且还对申请人进行打击报复，那就是错上加错，是无视国家法律的违法犯罪行为。实践中，确有个别行政机关对申请行政复议的公民、法人或者其他组织进行打击报复，结果造成申请人虽然在行政复议中获得了胜利，行政复议机关撤销了行政机关的原具体行政行为，但由于作为被申请人的行政机关的报复陷害，造成受损害的权利实际上没有得到救济，甚至还殃及到自身和亲友的其他合法权益，使申请人长期不能正常生产和生活，严重侵害了他们的合法权利。同时也使其他权利受到侵害的公民、法人或者其他组织因为怕被报复陷害而不敢再申请复议，这样就使行政机关行使权利失去了监督，从而破坏了行政复议制度。

　　《行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”比如村民甲、村民乙因宅基地边界划定发生纠纷，乡政府对此作出一个宅基地边界划分的确权决定。村民甲不服此确权决定，向县政府申请行政复议。县政府作为行政复议机关，即可将村民乙追究为第三人参加行政复议。作为被申请人的行政机关如对第三人进行报复陷害，也要依法承担法律责任。

　　行政复议法规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况。如果作为被申请人的行政机关对向行政复议机关提供真实情况的有关组织和人员进行打击报复，要依法承担相应的行政、刑事责任。

　　对以上三种违法行为，本条规定了两种法律责任：行政责任和刑事责任。第一，行政责任。被申请人违反行政复议法规定，不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;进行报复陷害的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。行政处分的种类有六种，从轻到重依次为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。警告，有提醒注意、不致再犯的意思，属于申诫处分。它可以是口头的，也可以是书面的，由处分机关选择适用。警告一般适用于轻微的行政违法行为，是行政处分中最轻的一种。根据国家公务员暂行条例的规定，国家公务员受警告处分期间，可以晋升工资档次，但不得晋升职务和级别。记过、记大过，这是两种程度有所区别的行政处分。一般来说，记过、记大过适用于国家工作人员的行为违反了行政法的规定，给国家和人民造成了一定的损失，给予警告处分过轻，给予降级处分过重的情况。降级，作为一种行政处分，其含义是降低公务员的职务级别。根据国家公务员条例的规定，“国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务，级别分为十五级，分别规定了从办事员到国务院总理的职级。给予降级的行政处分就是由原来的职务级别往下降，如由局级降为处级，由处级降为科级等，同时，对公务员工资中的级别工资也要予以相应地降低。国家公务员实行职级工资制，工资主要有职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资构成。降级也要降低工资中的级别工资。受降级处分期间，不得晋升职务和级别，也不得晋升工资档次。撤职，国家公务员的行政违法行为，给国家和人民利益造成重大损失，不适合继续担任行政职务的，可以给予撤职处分。受撤职处分的，同时降低级别和职务工资。受撤职处分期间，不得晋升工资和级别，并不能晋升工资档次。开除，是指受处分人不适合继续在国家机关工作，国家机关取消其公务员资格令其离开的处分形式。开除是最严厉的一种处分，适用于公务员犯有违法行为，给国家和人民造成了极其严重的损失，丧失了国家公务员的资格的情况。开除的行政处分不能解除。根据国家公务员暂行条例的规定，给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关或者行政监察机关决定;其中给予开除处分的，应当报上级机关备案。县级以下国家行政机关开除国家公务员，必须报县级人民政府批准。国家公务员受开除以外的行政处分，分别在半年至两年内由原处理机关解除行政处分。但是，解除降级、撤职处分不视为恢复原级别、原职务。国家公务员在受行政处分期间，有特殊贡献的，可以提前解除行政处分。解除行政处分后，晋升职务、级别和工资档次不再受行政处分的影响。行政处分决定和解除行政处分的决定应当以书面形式通知本人。

　　第二，刑事责任。首先，被申请人违反本法规定，不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者组织依法申请行政复议的，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。新修订的《刑法》第三百九十七条规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定”。其次，被申请人对申请人、第三人及提供真实情况的有关人员进行报复陷害，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。《刑法》第二百五十四条明确规定：“国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处二年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的，处二年以上七年以下有期徒刑”。

　　行政复议机关工作人员是指行政复议机关中专门从事复议工作的人员。依法履行行政复议的职责既是行政复议机关赋予其工作人员的职权，也是一种对国家的义务。因此，行政复议机关工作人员在行政复议工作中，无论是审查公民、法人或者其他组织的行政复议申请，还是调查取证、审查行政复议案件等，都应当严格依法公正地行使权力、履行职责，不得失职，更不能徇私舞弊、贪赃枉法，否则将构成违法行为，并承担相应的法律责任。

　　第三十七条被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。

　　【释义】本条是关于被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的行为，所应承担的法律责任的规定。

　　《行政复议法》第三十二条明确规定：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”。行政复议机关作出的行政复议决定，一经送达，即发生法律效力，申请人、被申请人和第三人都必须执行。履行行政复议决定是作为被申请人的行政机关必须履行的法定义务，如果其拒绝履行，就构成行政违法行为，应当承担一定的法律责任。实践中，一些行政机关不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的情况时有发生，主要是当行政复议机关经审查认为被申请人的具体行政行为有主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当等情形，而决定撤销、变更或者确认被申请人的具体行政行为违法，并责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为或者认为被申请人不履行法定职责，而决定其在一定期限内履行时，被申请人不能正确对待，认为是行政复议机关不给面子，成心跟自己过不去，从而对行政复议决定采取抵制的态度，不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定。如有的行政机关对当事人处以罚款的行政处罚，当事人不服，向该行政机关的上级行政部门申请行政复议，行政复议机关经审查认为当事人的违法情节较轻，原处罚决定适用法律不当，因而作出撤销原处罚决定，责令重新作出处罚决定的行政复议决定。原处罚机关接到行政复议决定后，如拒不退还给当事人收取的罚款，就属于拒不执行行政复议决定的违法行为，根据本条的规定，应当承担相应的行政责任。

　　行政责任是指实施违反行政法规定的义务的行为所必须承担的法律后果。追究行政责任的形式有两种：一种是行政处分，一种是行政处罚。行政处分和行政处罚虽然同属行政责任的一种，但二者是不同的：第一，适用对象不同，行政处分只适用于国家机关、企业事业单位所属的人员，不适用于社会上一般的公民;而行政处罚则适用于所有的公民、法人或其他组织。第二，适用的违法行为不同，行政处分与行政处罚都适用于行政违法行为，但行政处分适用的是一般的违法失职行为，而行政处罚则适用于违反某种特定的，设定有行政处罚的法律、法规、规章的违法行为。第三，实施处罚的机关不同。实施行政处分的机关必须是被处分人员所在单位或者行政监察机关，实施行政处罚的机关是国家法律规定的具有行政处罚权的行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和行政机关依照法律、法规、规章的规定，在其法定权限内委托的组织。第四，执行不同。行政处分只能由国家机关和事业单位执行;而行政处罚则由行政机关执行，也可由行政机关申请人民法院强制执行。第五，救济的渠道不同。行政处罚的救济渠道为行政复议和行政诉讼，当事人对行政处罚不服的，可以向该行政机关的上级行政机关申请行政复议，也可以向人民法院就行政机关的行政处罚行为提起行政诉讼。行政处分的救济渠道为复核和申诉，当事人对行政处分不服的，可以在接到处分决定之日起三十日内向原处分机关申请复核，或者向行政监察机关申诉。受理复核和申诉的行政机关或者监察机关经审查认为原行政处分决定是错误的，应当及时予以纠正;造成名誉损害的，应当恢复名誉、消除影响、赔礼道歉;造成经济损失的，应当负赔偿责任。

　　行政机关接到行政复议决定后，必须在复议决定所规定的期限内予以履行，如拒不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定，应当承担相应的行政责任：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。作为被申请人的行政机关不履行行政复议决定，属于行政机关违法，其法定代表人负有首要的、当然的责任，加之行政处分的对象只能是具体的人，而不能是组织，因此，当被申请人拒不履行行政复议决定时，就应由其法定代表人承担行政处分责任。另外，行政机关及其工作人员承担行政法律责任的方式除了行政处分外，还有行政赔偿、经济处罚等多种形式。采取何种具体法律责任形式，应当考虑制止违法行为的有效性、侵害对象、责任主体和侵害程度等多种因素。鉴于被申请人不履行行政复议决定的违法特点和被申请人与行政复议机关在行政管理系统中的相互关系，从总体上看，通过规定行政处分这种责任方式，就可以有效地防止不履行行政复议决定的违法行为。因此，在本条中，只规定了行政处分这种制裁措施，而没有规定其他责任形式。

　　第三十八条行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人进行打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。

　　【释义】本条是关于行政复议机构发现有拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、柯私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议的规定。

　　《行政复议法》第三条第五项规定了行政复议机构可以对被申请人违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。根据这一规定，行政复议机关负责法制工作的机构，即行政复议机构对行政机关拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等违反行政复议法的行为提出建议，是其必须履行的法定职责。行政复议机关内部负责法制工作的机构具体负责办理行政复议事项，其工作性质决定了它最能发现行政机关违反行政复议法的行为。为了使本章规定的法律责任能够落实，必须要建立一种追究法律责任的起动机制，行政复议机构发现违法行为后，向有关行政机关提出建议，由有关行政机关依照行政复议法和有关法律、行政法规的规定作出处理。

　　目前承担行政复议工作的行政复议机构包括地方各级人民政府和政府工作部门的行政复议机构。根据原来的行政复议条例的规定，县级以上的地方各级人民政府的行政复议机构，应当设在政府法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。目前地方各级人民政府的行政复议机构基本上已经比较健全，特别是省、市两级，绝大部分都设有法制工作机构。县一级政府，据有关部门1996年的统计，有70%的县政府设有法制工作机构，承担行政复议工作。

　　在行政复议法的审议过程中，有的常委委员曾经提出，本条关于行政复议机构的建议权的规定在性质上不属于法律责任，不应当放在法律责任一章中，建议删去，或放在另外一章中。针对这一意见和其他几个有争议的重大问题，我们与国务院法制办的同志一道赴广西、广东、江西三省区进行调研，听取当地人大及政府法制部门的同志的意见。在座谈中大多数同志一致认为，规定法制机构具有建议权是十分必要的，虽然性质上不属于法律责任，但起到了一种启动追究违法行为法律责任机制的作用，复议机构在工作中最容易发现各种违反行政复议法的违法行为，因此由它来行使监督职责，发现违法行为向有关行政机关提出建议，由有关机关依法作出处理，有利于法律责任一章规定的落实，从而保障行政复议法的贯彻实施。建议法律责任一章中保留这一条的规定，同时在总则有关复议机构职责一条的规定中增加这方面的内容，以使前后照应。我们经认真研究，认为这些同志的意见是正确的，应当在法律责任一章中保留本条有关行政复议机构行使建议权的规定，同时在总则第三条有关复议机构职责一条的规定中增加一项内容：行政复议机关负责法制工作的机构对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。

　　这里应当指出的是，行政复议机关负责法制工作的机构对违反行政复议法规定的行为提出处理建议，只是行使一种建议权，并不能取代有关行政机关作出具体的处理决定。因为行政复议机关负责法制工作的机构只是行政复议机关的一个内设机构，不是处理对象的上级行政机关，没有对处理对象的行政处理权，无权对作为处理对象的行政机关作出处理决定。这里的处理对象，包括行政复议机关、被申请人及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员。这里的“有关行政机关”包括行政监察机关、处理对象的上级行政机关及所在的行政机关，这些机关接到行政复议机关负责法制工作的机构的建议后，应当依照行政复议法、行政监察法、国家公务员暂行条例等法律、行政法规的规定作出处理。行政监察法对行政监察机关的监察程序作出了明确规定：监察机关对需要调查处理的事项进行初步审查;认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的，予以立案;组织实施调查，收集有关证据;有证据证明违反行政纪律，需要给予行政处分或者作出其他处理的，进行审理;作出监察决定或者提出监察建议。重要、复杂案件的立案，应当报本级人民政府和上一级监察机关备案。监察机关立案调查的案件，应当自立案之日起六个月内结案;因特殊原因需要延长办案期限的，可以适当延长，但是最长不得超过一年，并应当报上一级监察机关备案。监察机关在检查、调查中应当听取被监察的部门和人员的陈述和申辩。监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经国务院同意。监察决定、监察建议应当以书面形式送达有关单位或者有关人员。对监察决定不服的，可以自收到监察决定之日起三十日内向作出决定的监察机关申请复审，监察机关应当自收到复审申请之日起三十日内作出复审决定;对复审决定仍不服的，可以自收到复审决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。复审、复核期间，不停止原决定的执行。上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或者复审决定为最终决定。

　　在法律责任一章中规定某一组织在发现违法行为后向有关部门提出处理建议权，在其他一些法律中也出现过，如《妇女权益保障法》第四十八条第二款规定：“妇女的合法权益受到侵害时，被侵害人可以向妇女组织投诉，妇女组织应当要求有关部门或者单位查处，保护被侵害妇女的合法权益。”妇联组织作为党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带，最容易发现各种侵害妇女合法权益的违法行为。因此《妇女权益保障法》在法律责任一章中规定妇女组织接到投诉后，应当要求有关部门或者单位予以查处，从而起到了一种启动追究违法行为法律责任机制的作用，这同行政复议法规定的行政复议机构建议权的作用是一致的。

　　第二部分释义第七章附则

　　第三十九条行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。行政复议活动所需经费，应当列入本机关的行政经费，由本级财政予以保障。

　　【释义】本条是关于行政复议不收费原则的规定。

　　行政复议法确定了行政复议不得收取任何费用的法律规则，确定受理行政复议申请、作出行政复议决定是行政机关的法定职责，行政机关在受理并且办理行政复议的时候，不得以行政经费不足为由，向申请人收取任何费用。

　　目前，地方的一些行政机关按照地方的有关规定或者习惯做法，在受理行政复议申请时，是要向申请人收取一定的费用的。不少地方也建议在行政复议法中明确规定行政复议收费原则，即行政机关在受理行政复议申请时，可以向申请人收取一定的费用。这些地方认为，由于地方行政经费的不足，如果不向申请人收取一定的费用，很难保障行政复议活动的正常进行。但是，行政机关应该依法行使自己的职能，其实现自己的法定职能的过程，就是实现保护人民群众合法权益的过程，在工作中，由于行政机关不当或者不合法地行使行政职权，而使行政相对人的合法权益遭到侵犯，行政相对人向有关的行政机关申请行政复议，要求行政机关依法行政，保护自己的合法权益，这是行政相对人的当然权利。而行政机关由于不依法行政而导致行政复议，而必须重新审查自己的行为是否合法、适当，纠正行政机关内部所犯的错误。从政治上讲，行政机关的根本宗旨就是为人民服务，为人民服务还有收费的道理吗?

　　所以经慎重研究后认为，行政复议作为行政机关内部纠正自己错误的活动，向申请人收取费用，是不合理的，影响也不好。办理行政复议，有错必纠，本来就是行政机关应尽的一项责任，当然不应该再向行政相对人收取费用，所需的经费理应在本机关正常的行政经费中列支，靠政府财政来保障。行政机关行政经费应该由政府财政全额拨付。

　　第四十条行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。

　　本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。

　　【释义】本条是对行政复议期间和送达的规定。

　　一、期间

　　(一)期间的概念

　　在行政复议中，行政复议机关、申请人、被申请人及其他行政复议参加人，参加行政复议的行为都应该在一定的时间期限内完成，这种时间期限即为行政复议期间。在诉讼理论中，将类似的时间期限称为诉讼期间，而将当事人、其他诉讼参与人和人民法院会合进行诉讼行为的日期和时间称为期日。与行政诉讼相比，行政复议主要以书面审理为主，很少出现申请人、被申请人、行政复议机关以及其他行政复议参加人会合进行复议活动的情况，因此，在行政复议中，期日与期间的划分，没有太大的实质意义。这里只明确一下期间的有关问题。

　　行政复议法规定合理的行政复议期间的目的，在于保证行政复议主体及时地行使行政复议的权利，履行行政复议的义务，切实维护行政复议申请人的合法权益;在于节省时间和人力，提高行政效率，使复议工作毫不迟延地进行，使当事人之间行政争议尽快得到解决，以维护行政机关正常的工作秩序;在于增强人们的法制观念，促使行政复议机关依法行政。

　　(二)期间的种类

　　行政复议期间，可以按不同的标准分为不同的种类。以期间是由法律直接规定，还是由行政复议机关指定为标准，可以将期间分为法定期间和指定期间。

　　法定期间是指由法律直接规定的期间，是基于某种法定事实的发生而开始。例如，本法第九条规定的行政复议的申请期间，第十七条、第十八条规定的行政复议机关对复议申请的处理期间，第十九条规定的申请人对行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，向人民法院提起行政诉讼的期间，第二十三条规定的行政复议机关将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送给被申请人的期间和被申请人提出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的期间，第二十六条、第二十七条规定的行政复议机关对申请人提出的对有关规范性文件的审查申请的处理期间，第三十二条规定的行政复议机关作出行政复议决定的期间等。

　　指定期间是指行政复议机关根据实际情况依职权指定进行某项具体行政复议事项的期间。例如，原行政复议条例中规定的申请人递交的行政复议申请书不符合要求的，行政复议机关限期予以补正，这个补正期限即为指定期间。现在的行政复议法已取消了这一对申请人的限制性规定。

　　以期间能否变动为标准，可将行政复议期间分为不变期间和可变期间。不变期间，意指期间一经确定，非有法律规定的情形，不得随意变更。依照法律规定在不变期间内应当进行的复议行为而没有进行的复议当事人，会失去应有的复议权利，或者承担其他法律后果。例如，本法第十九条规定的提起诉讼的期间，如果申请人自接到行政复议机关的不予受理决定书之日起或者自行政复议期满之日起十五日内不向人民法院起诉的，将丧失诉权，并将导致强制执行的法律后果。

　　可变期间是指期间确定以后，由于情况变化，在确定的期间内完成某一项行政复议行为有困难的，行政复议机关根据申请人的申请或者依职权依法变更原定的期间。例如本法第三十二条所规定的行政复议的延长期间。

　　(三)期间的计算

　　鉴于行政复议与行政诉讼存在着相互衔接的关系，行政复议期间的计算方法一般应与诉讼期间的计算方法相一致。因此本条规定，行政复议期间的计算依照民事诉讼法的有关规定执行。《民事诉讼法》第七十五条、第七十六条规定了期间的计算方法，即：

　　期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在内，而是从开始后的次时、次日起算，即从下一小时和第二日的零点开始起算。例如，行政相对人在1999年10月10日知道行政机关对其作出的行政处罚决定，他可以在六十日内申请行政复议。则从10月11日到12月9日为申请行政复议的期间。

　　期间届满之日逢节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。例如，某一申请人在2000年9月16日收到行政复议决定书，他可以在十五日内向人民法院提起行政诉讼，而十五日届满之日正好是10月1日国庆节，按通常情况国庆节放假两天，除去10月1日和2日，10月3日才为期间的届满日期。由于期间进行的不间断性，所以节假日在期间中间的并不扣除。

　　期间不包括在途时间。行政复议决定送达的途中时间应当扣除。根据《民事诉讼法》第七十五条第四款的规定，行政复议申请人对行政复议决定不服的，在诉讼期间届满之日交邮诉讼文书的，也不算过期。确定期满前是否交邮，应以邮局的邮戳为准。

　　(四)期间的耽误

　　期间耽误，是指行政复议机关、申请人、被申请人或者其他行政复议参加人，没有在规定的期限内完成应为的行政复议行为。由于行为人主观上的原因，无正当理由导致期间耽误的，所产生的法律后果是，权利人有关权利的丧失，义务人应承担违反期间规定所带来的法律责任。

　　行政复议机关的期间耽误主要有：应当自接到行政复议申请书之日起五日内作出必要处理而没有作出任何处理的;应当自行政复议申请受理七日内将行政复议申请书副本或者行政复议笔录复印件发送被申请人而没有发送;应当自受理行政复议申请之日起六十日内作出行政复议决定而没有作出的等。凡是因行政复议机关工作人员的失职而造成的行政复议机关的期间耽误，行政复议机关应当承担法律后果，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当依照本法第三十五条、第三十六条和第三十九条的有关规定，给予一定的行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　申请人的期间耽误主要有两种情形。一是无正当理由，未在法定期限内提出行政复议申请或是未在法定期限内向人民法院提起诉讼。这种期间耽误的后果是造成了申请人行政复议申请权利和诉权的丧失，是为了解决权利行使的不稳定状态的问题和保证行政管理的效率性所必要的。另一种是因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的。所谓不可抗力，是指申请人难以预料或者无力克服的事由。如在行政复议期间开始后，突然发生地震、重大水火灾或者战争，使交通中断，申请人无法在行政复议期间内申请复议。所谓其他正当理由，是指除因不可抗力外，障碍事由的发生，不应归责于申请人的，如行政复议期间开始后，申请人突然患重病住院或者因交通事故身受重伤，无法在法定期限内申请复议。针对这种情况，本法第九条第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍事由消除之日起继续计算”。这一规定充分体现了本法切实立足于公民、法人和其他组织合法权益的维护和保障的精神，是便民原则的具体化。

　　被申请人的期间耽误主要为：本法第二十三条规定，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。被申请人逾期不提出书面答复或者不提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，依照本法第三十七条，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过、记大过的行政处分。

　　二、送达

　　(一)送达的概念

　　送达是行政复议机关按照法定的程序和方式，将依法制作的行政复议文书送交行政复议的申请人、被申请人和其他行政复议参加人的一种行政复议行为。行政复议中行政复议文书的送达与诉讼中诉讼文书的送达存在许多相通之处，按照本条的规定，行政复议文书的送达依照《民事诉讼法》第七十七条至第八十四条有关送达的规定执行。行政复议中的送达主要有以下几个特点：

　　第一，送达的主体是行政复议机关。行政复议申请人、被申请人和第三人向行政复议机关递交行政复议文书或者其他文书的行为都不是送达。

　　第二，送达的内容是行政复议的文书，如不予受理决定书。行政复议决定书、行政复议申请书副本、通知书等。

　　第三，送达的对象是行政复议申请人、被申请人和第三人。

　　第四，送达必须依法定的程序和方式进行，否则便不具有法律效力，达不到预期的法律效果。

　　行政复议中的送达和诉讼中的送达一样，也是一项严肃的法律行为。它不仅是把行政复议文书送交给受送达人，使其明白文书的内容，以利于其参加行政复议和行政复议的顺利进行，更重要的是，送达本身包含了一定的法律后果。如果行政复议文书正式送达受送达人，该受送达人应履行相应的权利和义务。例如，行政复议申请书副本依法送达被申请人后，被申请人应当在十日内向行政复议机关提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料;行政复议决定书依法送达申请人后，申请人不服的，可在接到送达通知书后一定期限内向人民法院起诉;申请人对行政复议决定没有异议的，即应履行行政复议决定，在法定期限内既没有起诉又不履行行政复议决定的，被申请人便可申请人民法院强制执行或者自己依法强制执行。

　　(二)送达的方式

　　从行政复议的实践来看，行政复议中的送达方式与诉讼中的送达方式基本相同，一般有六种方式。

　　一是直接送达。即行政复议机关将行政复议文书直接送交给行政复议参加人本人或者其同住的成年家属(行政复议参加人本人不在时)、其诉讼代理人或者指定代收人。行政复议文书一般应采用直接送达的方式送交行政复议参加人。只有在无法直接送达或者直接送达有困难的，才可以考虑采用下面其他的送达方式。

　　二是留置送达。即受送达人或者其同住的成年家属拒绝接收行政复议文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把行政复议文书留在受送达人的住所，即视为送达。

　　三是委托送达。即行政复议机关委托受送达人所在地的行政机关代为送达。

　　四是邮寄送达。即行政复议机关通过邮局，把行政复议文书用挂号信函寄送给受送达人。邮寄送达的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期。

　　五是转交送达。即将行政复议文书托付给受送达人所在单位转交给受送达人。

　　六是公告送达。即行政复议机关通过张贴公告、登报等方式，说明需要送达的行政复议文书的内容，经过一定的期限即视为送达。采用公告送达方式并不多，只有在受送达人下落不明，或者采用其他法定送达方式都无法送达的情况下才可以采用公告送达。

　　(三)送达回证

　　送达回证是证明行政复议文书已经送达受送达人的凭证。为了在发生争议时有据可查，所以要求送达行政复议文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。受送达人是公民的，本人不在交他的成年家属签收;受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收;受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收;受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。

　　三、关于工作日的但书

　　本条在规定了“行政复议期间计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行”后，第二款又规定了关于工作日的但书。将本法关于行政复议期间有关“五日”和“七日”的规定，明确为“是指工作日，不含节假日”。工作日的概念来自于英文，即指就通常而言，需要上班工作的日子。一个工作日一般包括八个小时，我国实行的就是八小时工作日制度。就一个星期七天而言，工作日和公休日是两个不同的时间段，有的国家通常一个星期从周一到周六都是工作日，周日为公休日;有的国家通常则一个星期从周一到周五为工作日，周六、周日分公休日。我国在1994年以前一个星期包含从周一到周六的六个工作日，1994年到1996年实行五个半工作日，1996年实行双休日以来，一个星期一直实行从周一到周五的五个工作日制度。工作日的计算除不包括一般的公休日外，还不包括一般的节假日，这些节假日在我国主要是指元旦、春节、五一国际劳动节、国庆节等。例如，申请人于1999年12月31日星期五提出行政复议申请，行政复议机关如果认为其所申请复议的事项不在行政复议法规定的行政复议申请的受理范围之内，则应该在五个工作日内作出不予受理决定，并书面告知申请人，则行政复议机关作出不予受理决定的期限2000年1月1日到2000年1月10日。其中除去了元旦的一天假日和周六、周日四个公休日。

　　第四十一条外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国境内申请行政复议，适用本法。

　　【释义】本条是关于涉外行政复议的规定。

　　外国人、无国籍人、外国组织在我国领域内进行行政复议，应当适用本法。适用我国的行政复议法是国家主权原则在行政复议中的具体体现。主权是一个国家对外的最高权力。行政机关依法行使的行政权是国家主权的重要组成部分。依照本条规定，外国人、无国籍人、外国组织对中华人民共和国行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为，认为侵犯其合法权益，有权依照本法规定申请行政复议。关于申请人的资格、管辖、审查程序等均适用本法规定。这里应注意几点。在我国申请行政复议，第一，外国人、无国籍人、外国组织在中国境内申请行政复议，要遵循平等原则。任何一个主权国家对在本国进行活动外国人都规定依法享有的权利和必须履行的义务，都规定必须遵守所在国的法律，这是国家平等原则的体现。如我国行政诉讼法规定，外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。这就是国家平等原则在行政诉讼中的具体体现，也是国际上的通例。在行政复议问题上，对外国人也应当遵循平等原则，保护其权利;但是外国人在我国也要遵守我国的法律，履行法律规定的义务。

　　第二，外国人、外国组织在我国领域内进行行政复议，也要根据对等原则进行管理。如果一个国家的法律规定，外国公民或者组织在本国的某些活动方面的权利与本国公民的权利有不同的规定，即加以限制，另一个国家也采取相应的措施加以限制，这种相互限制的规定，也是对等进行的，即对等原则。对等原则，即包括行使权利，也包括履行义务。例如，我国行政诉讼法规定，外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利，实行对等原则。行政诉讼法这样规定，既体现了国家平等原则，又维护了国家尊严和国家主权。在外国人、无国籍人、外国组织在我国领域内进行行政复议的问题上，也应当如此。

　　第三，这里的“境内”的“境”，是指“关境”，即我国海关所管辖的“境”，不包括台湾省、香港特别行政区和澳门。根据香港特别行政区基本法规定，全国性法律除列于香港特别行政区基本法附件三者外，不在香港特别行政区实施。行政复议法没有列入香港特别行政区基本法附件三，所以也不在香港特别行政区实施。香港特别行政区包括台湾省、澳门的公民。法人或者其他组织在我国境内申请行政复议，就应当规定依照本法的规定申请行政复议，受本法的保护。

　　第四十二条本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。

　　【释义】本条是对本法施行前颁布的法律中关于行政复议的规定与本法的规定不一致的部分的法律效力的规定。

　　本条明确规定，在行政复议法施行之前颁布的有效的法律中，凡就行政复议的有关规定与本法有不同规定的，在本法实施后，都自动失去法律效力，一律按本法的规定执行。国务院于1990年制定了行政复议条例，在条例实施的之前和之后出台的许多单行的法律中，对有关行政管理领域内的行政复议作出了零散的规定。例如，《治安管理处罚条例》第三十九条、《进出口商品检验法》第二十八条、《邮政法》第三十五条、《传染病防治法》第三十六条、《商标法》第三十六条和第三十九条、《税收征管法》第五十六条，以及《专利法》、《外国人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《食品卫生法》等法律中都有关行政复议的规定散落于其中。这些法律主要是在行政复议的申请期限、管辖以及受案范围等方面的规定不同于行政复议法的有关规定。依照本条的规定。这些法律中如果有与行政复议法的有关规定不一致的部分，都要以行政复议法的规定为准，按照行政复议法的规定执行。

　　强调这一条规定，主要是因为行政复议的立法指导思想发生了很大的转变。行政复议法不仅从完善行政机关内部的自我监督机制方面作出了规定，同时也着眼于建立一种有效的保障公民、法人的合法权益的法律制度方面作了较完整的规定。行政复议法在行政复议条例实施八年的基础上，强调立法的出发点一是要保障公民、法人和其他组织充分行使行政救济权，一是要加强行政机关内部的自我监督机制，强调便民和效率的原则。许多条文的确定都是从便民原则的角度出发，力求有利于行政相对人申请行政复议，有利于行政相对人获得行政救济并穷尽行政救济。这一思想体现在法律规定中主要是，将行政复议申请期限由十五日放宽到六十日，扩大行政复议的受案范围，减少赋予行政复议机关以限制权的规定，以及将行政复议管辖交由行政复议申请人依法自主选择确定等等。

　　行政复议条例施行之前，国务院出台的许多行政法规中也有关于行政复议的规定。例如，《企业法人登记管理条例》第三十二条、《私营企业暂行条例》第四十四条、《盐业管理条例》第三十条，以及《商标法实施细则》、《社会团体登记管理条例》等等。行政复议条例至今已经实施八年多了，在此基础上，国家许多部委都相应形成了有关在本系统内部具体实施行政复议的规章，或者在其他规范性文件中有关行政复议的问题规定，例如，《技术监督行政复议实施办法》等等;地方人大制定的大量的地方性法规中、地方人民政府制定的大量的规章中也都有关于行政复议的规定。这些行政法规、地方性法规、部委规章、地方人民政府规章，以及其他的规范性文件，从法律的层级效力上说，它们的效力自然低于法律，因此其规定中有不同于法律的部分，当然应该以法律的规定为准，按照法律的规定执行。从本法实施时起，《行政复议条例》同时废止，因此在其基础上形成的规章以及其他规范性文件中与行政复议法不一致的，也就自行废止。

　　第四十三条本法自1999年10月1日起施行。1990年12月24日国务院发布、1994年10月9日国务院修订发布的《行政复议条例》同时废止。

　　【释义】本条是对法律开始施行时间的规定。

　　法律的施行时间也就是法律的生效时间。正确地理解法律的生效时间，是运用法律不可缺少的条件。法律从何时开始生效，一般根据该项法律的性质和实际需要来决定。通常有三种方式。第一种是法律条文中明确规定，从其公布之日起生效施行。

　　第二种是法律公布后，并不立即生效施行，经过一定时期后才开始施行，法律中明确规定生效施行的日期。

　　第三种是法律公布后先予以试行或者暂行，而后由立法部门加以补充修改，再通过为正式法律，公布施行，在试行期间也具有约束力，如在1982年第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》，经过近十年的司法实践，在1991年第七届全国人民代表大会第四次会议上通过了正式的《中华人民共和国民事诉讼法》;再比如，1982年第五届全国人民代表大会第二十五次会议通过的《中华人民共和国食品卫生法(试行)》规定：“本法自1983年7月1日起试行”。经过十二年的试行，在1995年第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上通过了正式的食品卫生法。

　　还有一种特殊的生效形式，即法律的施行时间以另一法律的施行为条件。 1986年12月2日第六届全国人大常委会第十八次会议通过的《中华人民共和国企业破产法(试行)》即为一例。该法第四十三条规定：“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行”。1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》中规定：“本法自 1988年8月1日起施行”。即企业破产法从1986年 12月2日通过后要到1988年回1月1日起才试行。这样的法律施行日期，在十一届三中全会以后.我国法制建设刚刚恢复时期多一些，到了80年代后期以及进入90年代以后，这样的情况就不多了。

　　我国的大多数法律多采取第二种方式，例如，刑法、行政诉讼法、教育法等等。行政复议法采取的也是第二种方式。行政复议法由第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，于1999年4月29日由中华人民共和国主席江泽民以第 16号主席令公布，自1999年10月1日起施行。也就是说，行政复议法从1999年10月1日，发生法律效力，任何组织和个人在行政复议中都必须按照行政复议法的规定办事，如有违反都要承担相应的法律责任。

　　法律中明确规定法律的生效时间一般涉及到法律有无溯及力的问题。所谓法律的溯及力，即是法律溯及既往的效力。简言之，就是新的法律施行后，对它生效前发生的事件和行为是否适用新法的问题。如果适用，就是具有溯及力;如果不适用就是不具有溯及力。如果具有溯及力的，法律要明确规定适用原则。关于溯及力的原则一般是采用“从旧兼从轻”的原则。即新的法律施行以前的行为，该行为实施时的法律不认为是违法的，适用当时的法律;当时的法律认为是违法的，依照当时的法律给予处罚;但是若新的法律不认为是违法，或者处罚较轻的，则适用新法。如我国1979年制订的刑法就规定了这一原则，1997年新修订的《刑法》第十二条关于刑法溯及力的问题，也明确规定：“中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为，如果当时的法律不认为是犯罪的，适用当时的法律;如果当时的法律认为是犯罪的，依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的，按照当时的法律追究刑事责任，但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的，适用本法。”一般的法律没有溯及力，这种不溯及既往的原则已成为各国立法所共同遵循的通例。行政复议法也是采取了这一原则，即在行政复议法施行前发生的法律事实和法律关系，不适用本法;但是，在行政复议法施行前发生的法律事实和法律关系，直至行政复议法公布施行后依然自然存续的，则适用本法。

　　应当看到，我国是一个封建统治长达两千多年的国家，封建意识还长期影响着人们的思想和行为。一方面公民的法律意识还很淡薄，违法行为还屡有发生;另一方面还有许多人不懂得如何运用法律武器保护自己的合法权益。因此，明确规定法律的施行时间，使人们在时间概念上有所遵循，这一点不论在理论上，还是在实践上都是有着重要意义的。

　　行政复议法自1999年10月1日施行后，国务院制定的行政复议条例将自行废止。

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2022年过失致人死亡罪司法解释及刑法条文

大家都知道，我国对于有过失并致人死亡的行为的，是有严厉的处罚的。那么，什么是过失致人死亡罪呢?它的司法解释是怎样的呢?今天，就问大家都知道，我国对于有过失并致人死亡的行为的，是有严厉的处罚的。那么，什么是过失致人死亡罪呢?它的司法解释是怎样的呢?今天，就问法律网小编就来给大家详细的说一说过失致人死亡罪司法解释是如何的。2022年过失致人死亡罪司法解释及刑法条文过失致人死亡罪属于过失犯罪，是指由...
2021-11-13 14:02:29 其他罪名过失致人
2022年最新过失致人死亡罪立案标准及量刑标准

过失致人死亡罪，从简单的字意来解释就是由于某种过失造成了他人生命丧失。过失过失致人死亡罪的立案标准是什么呢?今天，就问发啦网小过失致人死亡罪，从简单的字意来解释就是由于某种过失造成了他人生命丧失。过失过失致人死亡罪的立案标准是什么呢?今天，就问发啦网小编就为大家整理了关于过失致人死亡罪立案标准的资料,过失致人死亡罪量刑标准是怎样的?希望能对您有所帮助。接下来就让我们一起来看看吧。过失致人死亡罪...
2021-11-13 14:02:28 其他罪名过失致人
2021年最新开设赌场罪司法解释及刑法条文

打牌，大家想到的可能就是赌场和豪赌，但是在大陆地区，开设赌场是违法犯罪的，毕竟大家都知道，赌场的危害性有多大是明摆着的，关于开打牌，大家想到的可能就是赌场和豪赌，但是在大陆地区，开设赌场是违法犯罪的，毕竟大家都知道，赌场的危害性有多大是明摆着的，关于开设赌场罪的司法解释是什么?开设赌场罪刑法条文现在就和就问法律网小编一起来看看吧，希望可以对您有所帮助。 2021年最新开设赌场罪司法...
2021-11-11 06:11:19 其他罪名司法解释赌场