中华人民共和国企业破产法释义全文
《中华人民共和国企业破产法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月27日通过，现予公布，自2007年6月1日起施行。
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第一章 总则
第一条 为规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，制定本法。
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第二条 企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。
企业法人有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整。
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第三条 破产案件由债务人住所地人民法院管辖。
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第四条 破产案件审理程序，本法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定。
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第五条 依照本法开始的破产程序，对债务人在中华人民共和国领域外的财产发生效力。
对外国法院作出的发生法律效力的破产案件的判决、裁定，涉及债务人在中华人民共和国领域内的财产，申请或者请求人民法院承认和执行的，人民法院依照中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则进行审查，认为不违反中华人民共和国法律的基本原则，不损害国家主权、安全和社会公共利益，不损害中华人民共和国领域内债权人的合法权益的，裁定承认和执行。
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第六条 人民法院审理破产案件，应当依法保障企业职工的合法权益，依法追究破产企业经营管理人员的法律责任。
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第二章 申请和受理
第一节 申请
第七条 债务人有本法第二条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。
债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。
企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。
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第八条 向人民法院提出破产申请，应当提交破产申请书和有关证据。
破产申请书应当载明下列事项：
(一)申请人、被申请人的基本情况;
(二)申请目的;
(三)申请的事实和理由;
(四)人民法院认为应当载明的其他事项。
债务人提出申请的，还应当向人民法院提交财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告、职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况。
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第九条 人民法院受理破产申请前，申请人可以请求撤回申请。
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第十条 债权人提出破产申请的，人民法院应当自收到申请之日起五日内通知债务人。债务人对申请有异议的，应当自收到人民法院的通知之日起七日内向人民法院提出。人民法院应当自异议期满之日起十日内裁定是否受理。
除前款规定的情形外，人民法院应当自收到破产申请之日起十五日内裁定是否受理。
有特殊情况需要延长前两款规定的裁定受理期限的，经上一级人民法院批准，可以延长十五日。
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第十一条 人民法院受理破产申请的，应当自裁定作出之日起五日内送达申请人。
债权人提出申请的，人民法院应当自裁定作出之日起五日内送达债务人。债务人应当自裁定送达之日起十五日内，向人民法院提交财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况。
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第十二条 人民法院裁定不受理破产申请的，应当自裁定作出之日起五日内送达申请人并说明理由。申请人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。
人民法院受理破产申请后至破产宣告前，经审查发现债务人不符合本法第二条规定情形的，可以裁定驳回申请。申请人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。
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第十三条 人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。
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第十四条 人民法院应当自裁定受理破产申请之日起二十五日内通知已知债权人，并予以公告。
通知和公告应当载明下列事项：
(一)申请人、被申请人的名称或者姓名;
(二)人民法院受理破产申请的时间;
(三)申报债权的期限、地点和注意事项;
(四)管理人的名称或者姓名及其处理事务的地址;
(五)债务人的债务人或者财产持有人应当向管理人清偿债务或者交付财产的要求;
(六)第一次债权人会议召开的时间和地点;
(七)人民法院认为应当通知和公告的其他事项。
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第十五条 自人民法院受理破产申请的裁定送达债务人之日起至破产程序终结之日，债务人的有关人员承担下列义务：
(一)妥善保管其占有和管理的财产、印章和账簿、文书等资料;
(二)根据人民法院、管理人的要求进行工作，并如实回答询问;
(三)列席债权人会议并如实回答债权人的询问;
(四)未经人民法院许可，不得离开住所地;
(五)不得新任其他企业的董事、监事、高级管理人员。
前款所称有关人员，是指企业的法定代表人;经人民法院决定，可以包括企业的财务管理人员和其他经营管理人员。
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第十六条 人民法院受理破产申请后，债务人对个别债权人的债务清偿无效。
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第十七条 人民法院受理破产申请后，债务人的债务人或者财产持有人应当向管理人清偿债务或者交付财产。
债务人的债务人或者财产持有人故意违反前款规定向债务人清偿债务或者交付财产，使债权人受到损失的，不免除其清偿债务或者交付财产的义务。
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第十八条 人民法院受理破产申请后，管理人对破产申请受理前成立而债务人和对方当事人均未履行完毕的合同有权决定解除或者继续履行，并通知对方当事人。管理人自破产申请受理之日起二个月内未通知对方当事人，或者自收到对方当事人催告之日起三十日内未答复的，视为解除合同。
管理人决定继续履行合同的，对方当事人应当履行;但是，对方当事人有权要求管理人提供担保。管理人不提供担保的，视为解除合同。
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第十九条 人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。
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第二十条 人民法院受理破产申请后，已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁应当中止;在管理人接管债务人的财产后，该诉讼或者仲裁继续进行。
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第二十一条 人民法院受理破产申请后，有关债务人的民事诉讼，只能向受理破产申请的人民法院提起。
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第三章 管理人
第二十二条 管理人由人民法院指定。
债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。
指定管理人和确定管理人报酬的办法，由最高人民法院规定。
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第二十三条 管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。
管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答询问。
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第二十四条 管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。
人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。
有下列情形之一的，不得担任管理人：
(一)因故意犯罪受过刑事处罚;
(二)曾被吊销相关专业执业证书;
(三)与本案有利害关系;
(四)人民法院认为不宜担任管理人的其他情形。
个人担任管理人的，应当参加执业责任保险。
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第二十五条 管理人履行下列职责：
(一)接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料;
(二)调查债务人财产状况，制作财产状况报告;
(三)决定债务人的内部管理事务;
(四)决定债务人的日常开支和其他必要开支;
(五)在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业;
(六)管理和处分债务人的财产;
(七)代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序;
(八)提议召开债权人会议;
(九)人民法院认为管理人应当履行的其他职责。
本法对管理人的职责另有规定的，适用其规定。
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第二十六条 在第一次债权人会议召开之前，管理人决定继续或者停止债务人的营业或者有本法第六十九条规定行为之一的，应当经人民法院许可。
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第二十七条 管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务。
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第二十八条 管理人经人民法院许可，可以聘用必要的工作人员。
管理人的报酬由人民法院确定。债权人会议对管理人的报酬有异议的，有权向人民法院提出。
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第二十九条 管理人没有正当理由不得辞去职务。管理人辞去职务应当经人民法院许可。
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第四章 债务人财产
债务人财产不等同于破产财产。债务人财产是债务人的所有财产，破产财产在一般情形下，是债务人宣告破产以后用于破产清算的财产。
第三十条 破产申请受理时属于债务人的全部财产，以及破产申请受理后至破产程序终结前债务人取得的财产，为债务人财产。
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第三十一条 人民法院受理破产申请前一年内，涉及债务人财产的下列行为，管理人有权请求人民法院予以撤销：
(一)无偿转让财产的;
(二)以明显不合理的价格进行交易的;
(三)对没有财产担保的债务提供财产担保的;
(四)对未到期的债务提前清偿的;
(五)放弃债权的。
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第三十二条 人民法院受理破产申请前六个月内，债务人有本法第二条第一款规定的情形，仍对个别债权人进行清偿的，管理人有权请求人民法院予以撤销。但是，个别清偿使债务人财产受益的除外。
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第三十三条 涉及债务人财产的下列行为无效：
(一)为逃避债务而隐匿、转移财产的;
(二)虚构债务或者承认不真实的债务的。
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第三十四条 因本法第三十一条、第三十二条或者第三十三条规定的行为而取得的债务人的财产，管理人有权追回。
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第三十五条 人民法院受理破产申请后，债务人的出资人尚未完全履行出资义务的，管理人应当要求该出资人缴纳所认缴的出资，而不受出资期限的限制。
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第三十六条 债务人的董事、监事和高级管理人员利用职权从企业获取的非正常收入和侵占的企业财产，管理人应当追回。
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第三十七条 人民法院受理破产申请后，管理人可以通过清偿债务或者提供为债权人接受的担保，取回质物、留置物。
前款规定的债务清偿或者替代担保，在质物或者留置物的价值低于被担保的债权额时，以该质物或者留置物当时的市场价值为限。
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第三十八条 人民法院受理破产申请后，债务人占有的不属于债务人的财产，该财产的权利人可以通过管理人取回。但是，本法另有规定的除外。
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第三十九条 人民法院受理破产申请时，出卖人已将买卖标的物向作为买受人的债务人发运，债务人尚未收到且未付清全部价款的，出卖人可以取回在运途中的标的物。但是，管理人可以支付全部价款，请求出卖人交付标的物。
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第四十条 债权人在破产申请受理前对债务人负有债务的，可以向管理人主张抵销。但是，有下列情形之一的，不得抵销：
(一)债务人的债务人在破产申请受理后取得他人对债务人的债权的;
(二)债权人已知债务人有不能清偿到期债务或者破产申请的事实，对债务人负担债务的;但是，债权人因为法律规定或者有破产申请一年前所发生的原因而负担债务的除外;
(三)债务人的债务人已知债务人有不能清偿到期债务或者破产申请的事实，对债务人取得债权的;但是，债务人的债务人因为法律规定或者有破产申请一年前所发生的原因而取得债权的除外。
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第五章 破产费用和共益债务
第四十一条 人民法院受理破产申请后发生的下列费用，为破产费用：
(一)破产案件的诉讼费用;
(二)管理、变价和分配债务人财产的费用;
(三)管理人执行职务的费用、报酬和聘用工作人员的费用。
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第四十二条 人民法院受理破产申请后发生的下列债务，为共益债务：
(一)因管理人或者债务人请求对方当事人履行双方均未履行完毕的合同所产生的债务;
(二)债务人财产受无因管理所产生的债务;
(三)因债务人不当得利所产生的债务;
(四)为债务人继续营业而应支付的劳动报酬和社会保险费用以及由此产生的其他债务;
(五)管理人或者相关人员执行职务致人损害所产生的债务;
(六)债务人财产致人损害所产生的债务。
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第四十三条 破产费用和共益债务由债务人财产随时清偿。
债务人财产不足以清偿所有破产费用和共益债务的，先行清偿破产费用。
债务人财产不足以清偿所有破产费用或者共益债务的，按照比例清偿。
债务人财产不足以清偿破产费用的，管理人应当提请人民法院终结破产程序。人民法院应当自收到请求之日起十五日内裁定终结破产程序，并予以公告。
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第六章 债权申报
第四十四条 人民法院受理破产申请时对债务人享有债权的债权人，依照本法规定的程序行使权利。
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第四十五条 人民法院受理破产申请后，应当确定债权人申报债权的期限。债权申报期限自人民法院发布受理破产申请公告之日起计算，最短不得少于三十日，最长不得超过三个月。
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第四十六条 未到期的债权，在破产申请受理时视为到期。
附利息的债权自破产申请受理时起停止计息。
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第四十七条 附条件、附期限的债权和诉讼、仲裁未决的债权，债权人可以申报。
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第四十八条 债权人应当在人民法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权。
债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正;管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。
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第四十九条 债权人申报债权时，应当书面说明债权的数额和有无财产担保，并提交有关证据。申报的债权是连带债权的，应当说明。
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第五十条 连带债权人可以由其中一人代表全体连带债权人申报债权，也可以共同申报债权。
本条是关于连带债权人如何申报债权的规定。
连带债权是指债权人人数为两人以上的多数债权人中的任何一人都有权要求债务人履行全部债务，债务人也可以向多数债权人中的任何一人履行全部债务的债权。享有连带权利的债权人为连带债权人。
连带债权具有以下特点：一是连带债权是因为法律规定或者当事人的法律行为产生，如因合伙关系产生的债权，因合同产生的债权;二是债权人为两个以上多数人，债权人之间存在连带关系。这种连带关系表现在：连带债权人中的任何一个债权人都对债务人享有请求权，有权要求债务人向其履行全部债务，其行使请求权的行为对其他债权人产生效力;连带债权人中一个债权人接受了债务人的全部履行后，其他连带债权人的请求权同时消灭。
连带债权的申报
基于连带债权的法律性质，本条规定了多个债权人对被申请人享有连带债权的，连带债权人可以采取两种方式申报债权。
1.由其中一人代表全体连带债权人申报债权
要求债权申请人在申报时向管理人说明其连带债权的情况，说明其能够代表其他连带债权人，应当将其他债权人的基本情况如人数向管理人说明。在这种情况下，该申请人的行为对其他连带债权人发生效力，在进入破产程序后，可以代表其他债权人行使债权人的各项权利。
2.多个连带债权人共同申报债权
为了更好地保护债权人的权利，如果多个连带债权人认为他们应当作为破产程序的当事人进入破产程序，可以直接了解破产程序进程和破产财产的清偿状况，以便更好地行使其权利，本法规定他们也可以采取共同申报的形式申报债权。由于这个债权的标的是种连带债权，共同申报的债权人在破产案件进入清偿程序后，他们作为共同债权人，在对破产财产清偿时，只解决所申报债权的清偿问题，至于连带债权人内部之间的关系，不由破产程序解决。
第五十一条 债务人的保证人或者其他连带债务人已经代替债务人清偿债务的，以其对债务人的求偿权申报债权。
债务人的保证人或者其他连带债务人尚未代替债务人清偿债务的，以其对债务人的将来求偿权申报债权。但是，债权人已经向管理人申报全部债权的除外。
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第七章 债权人会议
第一节 一般规定
第五十九条 依法申报债权的债权人为债权人会议的成员，有权参加债权人会议，享有表决权。
债权尚未确定的债权人，除人民法院能够为其行使表决权而临时确定债权额的外，不得行使表决权。
对债务人的特定财产享有担保权的债权人，未放弃优先受偿权利的，对于本法第六十一条第一款第七项、第十项规定的事项不享有表决权。
债权人可以委托代理人出席债权人会议，行使表决权。代理人出席债权人会议，应当向人民法院或者债权人会议主席提交债权人的授权委托书。
债权人会议应当有债务人的职工和工会的代表参加，对有关事项发表意见。
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第八章 重整
第一节 重整申请和重整期间
第七十条 债务人或者债权人可以依照本法规定，直接向人民法院申请对债务人进行重整。
债权人申请对债务人进行破产清算的，在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前，债务人或者出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人，可以向人民法院申请重整。
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第九章 和解
第九十五条 债务人可以依照本法规定，直接向人民法院申请和解;也可以在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前，向人民法院申请和解。
债务人申请和解，应当提出和解协议草案。
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第十章 破产清算
第一节 破产宣告
第一百零七条 人民法院依照本法规定宣告债务人破产的，应当自裁定作出之日起五日内送达债务人和管理人，自裁定作出之日起十日内通知已知债权人，并予以公告。
债务人被宣告破产后，债务人称为破产人，债务人财产称为破产财产，人民法院受理破产申请时对债务人享有的债权称为破产债权。
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第十二章 附则
第一百三十二条 本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。
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【参考资料】
国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
二○○六年十二月五日
国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见
近年来，国有资产管理体制改革取得重大突破，国有经济布局和结构调整取得重要进展，国有企业改革不断深化、经济效益显著提高，对完善社会主义市场经济体制、促进国民经济持续快速健康发展，发挥了重要作用。但从整体上看，国有经济分布仍然过宽，产业布局和企业组织结构不尽合理，一些企业主业不够突出,核心竞争力不强。实行国有资本调整和国有企业重组，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，是经济体制改革的一项重大任务。为贯彻落实党的十六届三中、五中全会精神，根据《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》(国发[2005]9号)，现就国有资本调整和国有企业重组提出以下意见：
一、国有资本调整和国有企业重组的基本原则和主要目标
(一)基本原则：一是坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。毫不动摇地巩固和发展公有制经济，增强国有经济的控制力、影响力、带动力，发挥国有经济的主导作用。毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，鼓励和支持个体、私营等非公有制经济参与国有资本调整和国有企业重组。二是坚持政府引导和市场调节相结合，充分发挥市场配置资源的基础性作用。三是坚持加强国有资产监管，严格产权交易和股权转让程序，促进有序流动，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。四是坚持维护职工合法权益，保障职工对企业重组、改制等改革的知情权、参与权、监督权和有关事项的决定权，充分调动和保护广大职工参与国有企业改革重组的积极性。五是坚持加强领导，统筹规划，慎重决策，稳妥推进，维护企业正常的生产经营秩序，确保企业和社会稳定。
(二)主要目标：进一步推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域(以下简称重要行业和关键领域)集中，加快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业;加快国有大型企业股份制改革，完善公司法人治理结构，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式;大多数国有中小企业放开搞活;到2008年，长期积累的一批资不抵债、扭亏无望的国有企业政策性关闭破产任务基本完成;到2010年，国资委履行出资人职责的企业(以下简称中央企业)调整和重组至80—100家。
二、主要政策措施
(三)推进国有资本向重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用。重要行业和关键领域主要包括：涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。有关部门要抓紧研究确定具体的行业和领域，出台相应的产业和企业目录。鼓励非公有制企业通过并购和控股、参股等多种形式，参与国有企业的改组改制改造。对需要由国有资本控股的企业，要区别不同情况实行绝对控股和相对控股;对不属于重要行业和关键领域的国有资本，按照有进有退、合理流动的原则，实行依法转让，防止国有资产流失。对国有资产转让收益，应严格按照国家有关政策规定进行使用和管理。
(四)加快国有企业的股份制改革。除了涉及国家安全的企业、必须由国家垄断经营的企业和专门从事国有资产经营管理的公司外，国有大型企业都要逐步改制成为多元股东的公司。对于因各种原因不能进入股份制公司的存续企业，要加大改革与重组的力度，改革重组工作可继续由母公司负责，也可交由国有资产经营管理公司等其他国有企业负责。
(五)大力推进改制上市，提高上市公司质量。积极支持资产或主营业务资产优良的企业实现整体上市，鼓励已经上市的国有控股公司通过增资扩股、收购资产等方式，把主营业务资产全部注入上市公司。要认真贯彻落实《国务院批转证监会关于提高上市公司质量意见的通知》(国发[2005]34号)要求，对上市公司控股股东以借款、提供担保、代偿债务、代垫款项等各种名目侵占上市公司资金的，有关国有资产监管机构应当加大督促、协调力度，促使其按期全部偿还上市公司资金;对不能按期偿还的，应按照法律和相关规定，追究有关责任人的行政和法律责任。同时，要建立长效机制，严禁侵占上市公司资金。
(六)积极鼓励引入战略投资者。引入战略投资者要有利于增强企业技术创新能力，提高产品的档次和水平，改善经营管理，促进企业持续发展。引入境外战略投资者，要以维护国家经济安全、国防安全和产业安全为前提，防止产生垄断，切实保护企业的自主知识产权和知名品牌，推动企业开发新产品。
(七)放开搞活国有中小企业，建立劣势企业退出市场的机制。采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式，继续放开搞活国有中小企业。对长期亏损、资不抵债、不能清偿到期债务的企业和资源枯竭的矿山实施依法破产，对符合有关条件的严格按照有关规定抓紧实施政策性关闭破产。
(八)加快国有大型企业的调整和重组，促进企业资源优化配置。依法推进国有企业强强联合，强强联合要遵循市场规律，符合国家产业政策，有利于资源优化配置，提高企业的规模经济效应，形成合理的产业集中度，培育一批具有国际竞争力的特大型企业集团。在严格执行国家相关行业管理规定和市场规则的前提下，继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。对不具备优势的国有企业，应采取多种方式，大力推动其并入优势国有大企业，以减少污染、节约资源、保障安全生产、提高效率。优势国有大企业要通过增加投资以及资产、业务整合等措施，充分发挥资产的整体效能，促进重组后的企业加快发展。
(九)积极推动应用技术研究院所(以下称研究院所)与相关生产企业(包括大型工程承包企业)的重组。鼓励研究院所与相关生产企业重组，实现研发与生产相互促进、共同发展，提高企业的技术创新能力。积极探索研究院所与生产企业重组的有效途径和形式，可以由一家生产企业与研究院所重组,也可以由多家生产企业共同参与研究院所股份制改革。对主要担负基础研究、行业产品和技术监督检测的研究院所，应尽量由多家生产企业共同参与其股份制改革，并采取相应措施，确保其正常运行和发展。
(十)加大对亏损企业国有资本的调整力度。对有望扭亏的国有企业，要采取措施限期扭亏，对由于经营管理不善造成亏损的，要撤换负有责任的企业负责人。对不属于重要行业和关键领域的亏损企业，短期内难以扭亏的，可以向各类投资主体转让，或与其他国有企业进行重组。要依照有关政策，对重要行业和关键领域亏损严重的重要企业，区别不同情况，采取多种方式和途径，推动其改革重组，促进企业发展，并确保国有资本控股。
(十一)围绕突出主业，积极推进企业非主业资产重组。要通过多种途径，使部分企业非主业资产向主业突出的企业集中，促进企业之间非主业资产的合理流动。对于非主业资产的中小企业，可采取多种形式放开搞活，符合主辅分离、辅业改制政策要求的，要加快主辅分离、辅业改制、分流安置富余人员的步伐。
(十二)加快国有大型企业内部的重组。要简化企业组织机构，对层级过多的下属企业进行清理、整合，通过关闭、破产、撤销、合并、取消企业法人资格等措施，原则上将管理层次控制在三级以内。要完善大企业的母子公司体制，强化母公司在战略管理、资本运作、结构调整、财务控制、风险防范等方面的功能，通过对业务和资产的调整或重组，发挥企业整体优势，实现专业化和规模化经营。
(十三)加快建立国有资本经营预算制度。国有资本经营预算要重点围绕国有资本调整和国有企业重组的方向和目标，统筹使用好国有资本收益，保障和促进企业结构调整和技术进步，提高企业核心竞争力。
(十四)促进中央企业和地方人民政府所出资企业(以下简称地方企业)之间的重组。对不属于重要行业和关键领域的中央企业，下放地方管理有利于发挥地方优势、有利于与地方企业重组提高竞争力的，在征得地方人民政府同意并报经国务院批准后，可以将其交由地方国有资产监管机构或地方企业管理;地方企业并入中央企业有利于优势互补的，在征得地方人民政府同意后，可以将其并入中央企业。鼓励中央企业和地方企业之间通过股权并购、股权置换、相互参股等方式进行重组。在地方企业之间，也应按此要求促进重组。
三、规范改制重组行为，切实加强组织领导
(十五)进一步规范企业改制方案的审批工作。国有独资企业引入非国有投资者的改制方案和国有控股企业改制为国有资本不控股或不参股企业的方案，必须按照《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发[2003]96号)、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发[2005]60号)以及企业国有产权转让等有关规定严格审批。企业改制涉及财政、劳动保障等事项的，须报经同级人民政府有关部门审核同意后，报国有资产监管机构协调审批;涉及政府公共管理审批事项的，依照国家有关法律法规，报政府有关部门审批。要充分发挥企业职工代表大会和工会的作用，国有独资企业引入非国有投资者的改制方案和国有控股企业改制为国有资本不控股或不参股企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见;职工安置方案须经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。
(十六)完善国有及国有控股企业之间重组的审批程序。对国有及国有控股企业之间的重组，国家已有规定的按规定程序审批，未作规定但因重组致使国有资产监管机构所出资企业减少或者增加的，由国有资产监管机构报本级人民政府审批，其余重组方案由国有资产监管机构审批。具体重组方案应及时向职工代表大会通报。
(十七)进一步统一认识。各地区、各有关部门要深入学习、全面理解、认真贯彻落实党中央、国务院关于深化国有企业改革、调整国有经济布局和结构的精神，提高对国有资本调整和国有企业重组重要性、紧迫性、复杂性的认识。国有及国有控股企业负责人要正确处理国家、企业、个人之间的利益关系，服从国有资本调整和国有企业重组的大局，积极拥护、支持国有资本调整和国有企业重组。要严格执行国家产业政策和行业规划，对涉及国家产业政策和行业规划的重大国有资本调整和国有企业重组事项，国有资产监管机构应会同相关行业主管部门和有关地方政府共同研究决策。
(十八)切实加强组织领导。地方各级人民政府和国有资产监管机构要高度重视推进国有资本调整和国有企业重组工作，搞好调查研究和可行性分析，充分听取各方面的意见，从本地区实际出发，统筹规划，加强领导，周密部署，积极稳妥地推进，维护企业正常的生产经营秩序，确保企业和社会稳定。国资委和有关部门要加强调研、监督和指导，掌握各地工作动态，及时对国有资本调整和国有企业重组中的重大问题研究提出政策建议。国有及国有控股企业要充分发挥企业党组织的政治核心作用尤其是保证监督、宣传引导、协调服务等作用，精心组织实施，深入细致地做好职工的思想政治工作，维护职工合法权益，确保国有资本调整和国有企业重组的顺利进行。
据国家统计局统计，到2005年底，2524家国家重点企业中已有1331家改制为多元股东的股份制企业，改制面达52.7%。国资委有关负责人今天表示，国有中小企业改制面更高，已达80%以上。尽管如此，国有经济并没有形成合理的布局和结构，分布仍然过宽，相当数量的国有资本并不处于重要行业和关键领域，不少企业亏损或微利，有的大企业业务庞杂，母公司对子公司失控，导致国有资产流失。
国有资本将向重要行业集中意见要求，国有资本将向关系到国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。重要行业和关键领域是指涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。自国资委2003年成立以后，央企已经从196家调整为161家。意见要求，到2010年，重组调整至80至100家。从2005年的数据看，企业国有资本排前80名的中央企业的利润总额、国有资本和销售收入，分别占全部央企的99%、98%和92%;处于重要行业和关键领域的中央企业，一般不会超过100家。国企改制上市还将增多
国资委有关负责人表示，国资委还将大力推进国企改制上市，积极支持资产或主营业务资产优良的企业实现整体上市，鼓励已经上市的国有控股公司通过增资扩股、收购资产等方式，把主营业务资产全部注入上市公司，以提高上市公司质量。据悉，目前国有控股境内外上市公司共1000余家，累计筹集资金超过1万亿元，已成为国有经济的骨干力量和国有资产的富集区。
继续推进电信电力民航重组
为了培育优势大企业，意见强调要“依法推进国有企业强强联合”。但电信电力的改革如何在做大的同时避免形成新的垄断呢?这位负责人表示，电信、电力、民航等行业的改革重组，要在严格执行国家相关行业管理规定和市场规则的前提下，继续推进和完善。
【参考资料】
国资委就推进国有资本调整国企重组指导意见答问
中新网12月18日电 经中国国务院同意，国务院办公厅近日转发了国务院国有资产监督管理委员会《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，国资委负责人就这一《指导意见》回答了记者的提问。
问：请问制订《指导意见》主要基于什么考虑?
答：推进国有资本调整和国有企业重组，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，加快国有经济布局和结构战略性调整，是党中央、国务院关于深化国有企业改革的重大方针。近些年来，国有资本调整和国有企业重组力度加大，国有经济布局和结构调整取得重要进展，在实践中积累了不少经验。但从整体上看，要形成比较合理的国有经济布局和结构，任务还很艰巨。为了贯彻落实党中央、国务院关于调整国有经济布局和结构的一系列方针、政策，需要有一个全面的、综合性的指导文件，以明确国有资本调整和国有企业重组的基本原则、主要目标和政策、措施。根据《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》的工作部署，我委在调查研究和广泛征求意见的基础上制订了《指导意见》。
问：刚才提到，调整国有经济布局和结构取得重要进展，但任务还很艰巨。能否就这方面情况作个简要介绍?
答：要说进展，我首先从整体上列举一些数据：2002年到2005年，全国国有及国有控股企业户数从15.9万户减少到12.7万户，减少了20%，职工人数从4679.6万人减少到3819.1万人，减少了18.4%，但国有资产总量从6.4万亿元增加到8.6万亿元，增长了34.4%;销售收入从8.3万亿元增加到14.2万亿元，增长了71.1%;实现利润从3764.3亿元增加到9682.8亿元，增长了157.2%;上缴税金从6794.6亿元增加到11919.3亿元，增长了75.4%。其中，国资委履行出资人职责的企业(以下称中央企业)资产总额和销售收入每年各增加1万多亿元，实现利润和上缴税金每年各增加1000多亿元。2005年，全国国有及国有控股工业企业在全国工业企业中的比重，户数仅占11%，但销售收入占35%，实现利润占45%，上缴税金占57%。
我再介绍一下国有大企业的情况：到2005年底，国家统计局统计的国家重点企业中的2524家国有及国有控股企业，已有1331家改制为多元股东的股份制企业，改制面达52.7%。目前国有控股的境内外上市公司共1000余家，其国有权益和实现利润分别约占全国国有企业的17%和46%，累计筹集资金超过1万亿元，国有控股的上市公司已成为国有经济的骨干力量和国有资产的富集区。国有大型企业主辅分离、辅业改制迈出较大步伐，目前已有1000多家大型企业实行了这项改革，分流安置职工近200万人。股份制改革促进了企业市场竞争力的提高。从2002年到2006年，我国进入世界500强的内地企业由11家增加到19家，这些企业全部是国有及国有控股企业(包括金融类企业)，其中中央企业13家。
最后，我再介绍一下国有中小企业的情况：目前，许多地区国有中小企业改制面已达80%以上。在省、市(地)、县三级政府所属国有企业中，县属企业改制面最大，一些已达90%以上。通过改制，国有中小企业普遍实现了产权多元化，企业转变了机制，职工转换了身份，经济效益明显提高。
介绍了这些年的情况，我想应该能够得出这个结论，即国有经济布局和结构调整取得了重要进展。
我国的国有经济布局和结构在计划经济时期就基本形成了，要按照建立完善的社会主义市场经济体制的要求进行调整，形成比较合理的布局和结构，从目前情况看，任务还很艰巨。主要是国有经济的分布仍然过宽，相当数量的国有资本并不处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域(以下称重要行业和关键领域);不少企业处于亏损或微利状态，积累了一批资不抵债、扭亏无望、丧失市场竞争力的企业;一些大企业业务庞杂、主业不突出、辅业包袱重，子企业层级过多、数量过多，母公司对子公司失控，是企业效率低下、国有资产流失的重要原因。对于这些问题，需要着力加以解决。
问：作为一个全面的、综合性的文件，《指导意见》的内容较多，为便于大家了解，您能否概括一下《指导意见》的核心内容?
答：《指导意见》的核心内容是坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，明确国有资本调整和国有企业重组的方向与目标。
由我国的基本经济制度所决定，国有资本调整和国有企业重组的目的，是巩固和发展公有制经济，增强国有经济的控制力、影响力、带动力，发挥国有经济的主导作用;在调整和重组过程中，鼓励非公有制企业通过并购和控股、参股等多种形式，参与国有企业的改组改制改造，进一步促进非公有制经济的发展。
从我国的基本经济制度和国有企业的实际情况出发，国有资本调整和国有企业重组的主要目标是：进一步推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，加快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业;加快国有大型企业股份制改革，完善公司法人治理结构，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式;大多数国有中小企业放开搞活;到2008年，长期积累的一批资不抵债、扭亏无望的国有企业政策性关闭破产任务基本完成;到2010年，国资委履行出资人职责的企业调整和重组至80到100户。
问：重要行业和关键领域有哪些?如何理解和把握国有资本的集中?
答：关于重要行业和关键领域，党的十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》和国务院发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》，作了原则性、概括性的表述。根据这些精神，结合近年来的实践，《指导意见》提出，“重要行业和关键领域主要包括：涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”为了使重要行业和关键领域具体化，增强在实际工作中的可操作性，《指导意见》还要求，“有关部门要抓紧研究确定具体的行业和领域，出台相应的产业和企业目录。”这项任务涉及面很宽，政策性很强，将由国务院有关部门和国资委共同承担。
国有资本向重要行业和关键领域集中，是我国基本经济制度的内在要求，有利于增强国有经济的控制力、影响力、带动力，有利于更好地发挥国有经济的主导作用。为了在实际工作中更好地把握国有资本的集中，《指导意见》提出了三个方面的要求：一是推进国有资本向重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用，对需要由国有资本控股的企业，要区别不同情况实行绝对控股和相对控股;二是对于不属于重要行业和关键领域的国有资本，按照有进有退、合理流动的原则，可实行依法转让;三是要积极稳妥地推进，规范操作，切实防止国有资产流失。
问：《指导意见》关于国有资本调整和国有企业重组的目标中，包括到2010年中央企业要调整和重组至80到100户。我们知道，国资委成立三年多来，中央企业已经由196户调整到目前的161户，在这种情况下，为什么还要提出这项目标?
答：这是由中央企业的现状和发展要求所决定的。早在国资委成立之前，这些企业已经由中央政府各有关部门分别管理，其中不少企业处于重要行业和关键领域，且规模大、实力强。但由于各种各样的原因，许多企业行业分布很宽，大小参差不齐，实力差距悬殊。国资委成立后，我们要求具备条件的中央企业，要向具有较强国际竞争力的目标迈进，至少要成为国内同行业的前3名。同时，我们加大了调整和重组的力度，中央企业户数从196户已减少至目前的161户，但布局结构不合理的问题仍然比较突出，主要是相当一批企业不处于重要行业和关键领域，且企业规模小、实力弱，有的企业效益还比较差;由于企业户数过多，致使国资委的监管幅度过宽，实施监管的人力资源难以集中到重要企业和重大事项上来。因此，有必要继续加大中央企业调整和重组的力度。对于中央企业减少到多少家比较合适，我们进行过分析、测算。从2005年的数据看，企业国有资本排前80名的中央企业的利润总额、国有资本和销售收入，分别占全部中央企业的99%、98%和92%;而且处于重要行业和关键领域的中央企业，一般不会超过100户。只要我们认真贯彻落实党中央、国务院有关精神，从中央企业的实际出发，采取切实可行的措施，再用4年的时间，将中央企业调整和重组至80到100户的目标，是可以实现的。
问：要防止国有资产流失，请问《指导意见》在这方面提出了哪些要求?
答：国有资本调整和国有企业重组中会有大量企业改制、产权转让等行为，必须加强监管、健全制度、规范运作，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。这是国有资本调整和国有企业重组的基本原则，也是前提条件。对此，我们高度重视。国资委一成立，我们就着手制订有关文件。2003年和2005年，经国务院同意，国务院办公厅先后转发了国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》和《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》。国资委和财政部还印发了《企业国有产权转让管理暂行办法》《企业国有产权向管理层转让暂行规定》等有关规定。2004年以来，国资委每年都组织全国范围内的国有企业改制和产权转让的监督检查，并会同有关部门到部分地区进行抽查。从实际情况看，只要严格贯彻执行上述规定，就可以有效防止国有资产流失。因此，《指导意见》提出，“坚持加强国有资产监管，严格产权交易和股权转让程序，促进有序流动，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。”并把这些要求作为一项基本原则;同时，《指导意见》特别强调要按照上述规定履行审批等程序。
问：国有资本调整和国有企业重组，除了防止国有资产流失外，还有涉及职工权益的事项。请问，《指导意见》在这方面提出了哪些要求?
答：作为一项基本原则，《指导意见》提出，“坚持维护职工合法权益，保障职工对企业重组、改制等改革的知情权、参与权、监督权和有关事项的决定权，充分调动和保护广大职工参与国有企业改革重组的积极性。”我们认为，这是贯彻落实“三个代表”重要思想、构建社会主义和谐社会的一项根本要求，也是顺利推进调整重组工作的重要条件。为落实好这项基本原则，《指导意见》明确提出，调整和重组工作要充分发挥企业职工代表大会和工会的作用，国有独资企业引入非国有投资者的改制方案和国有控股企业改制为国有资本不控股或不参股企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见;职工安置方案须经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制，等等。应该说，这些措施是十分重要的，也是有效的。
问：为确保国有资本调整和国有企业重组目标的实现，需要一系列的政策措施来保障。可否对《指导意见》提出的各项政策措施作一概括的介绍?
答：政策措施除了上面所强调的推进国有资本向重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用外，还包括以下几个方面：
第一，加快国有大型企业股份制改革。除涉及国家安全的企业、必须由国家垄断经营的企业和专门从事国有资产经营管理的公司外，国有大型企业都要逐步改制成为多元股东的公司。积极鼓励引入战略投资者，积极支持资产或主营业务资产优良的企业实现整体上市，鼓励已经上市的国有控股公司通过增资扩股、收购资产等方式把主营业务资产全部注入上市公司。
第二，培育优势国有大企业。一要强强联合，培育一批具有国际竞争力的特大型企业集团;二要积极推动应用技术研究院所与相关生产企业重组，促进研发与生产紧密结合，提高企业的技术创新能力;三要加快国有大型企业内部调整、重组和整合，精简组织机构，减少管理层次，原则上将管理层次控制在三级以内。完善大企业母子公司体制，强化母公司在战略管理、资本运作、结构调整、财务控制、风险防范等方面的功能;四要大力推动不具备优势的一般国有企业并入优势国有大企业，促进中央企业和地方企业之间的优化重组，促进企业之间非主业资产合理流动，向主业突出的企业集中。
第三，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式，继续放开搞活国有中小企业，建立劣势企业退出市场的机制。加大对亏损企业国有资本的调整力度，对由于经营管理不善造成亏损的，要撤换负有责任的企业负责人;不属于重要行业和关键领域的亏损企业，短期内难以扭亏的，可以向各类投资主体转让，或与其他国有企业重组。对长期亏损、资不抵债、不能清偿到期债务的企业和资源枯竭的矿山实施依法破产，符合条件的严格按照有关规定抓紧实施政策性关闭破产。
第四，加快建立国有资本经营预算制度。重点围绕国有资本调整和国有企业重组的方向和目标，统筹安排收入和支出，保障和促进国有资本调整和国有企业重组，提高企业核心竞争力。
【参考资料】
公有制为主体、巨额国有资产的存在要求国家必须加强国有资产管理;目前国有资产管理缺乏覆盖全部国有资产的统一而协调的体系和机制，必须进一步改进和强化;要突出国家的国有资产管理职能，建立出资、经营、监管适当分离而又紧密联系的覆盖全部国有资产的管理体制，建立健全国有资产财政体系以及国有资产财政预算、决算和对人民代表大会的报告制度。
国有资产管理存在的主要问题
目前我国尚未形成覆盖全部国有资产的统一而协调的国有资产管理体系，仍存在不少问题需要进一步探索和研究解决。这突出表现在目前国资委并未对全部国有资产进行统一的监督管理，而只是对经营性国有资产的一部分进行监督管理，还没有对金融领域的国有资产以及非经营性和资源性国有资产进行监督管理，甚至对非金融领域的经营性国有资产的监督管理也不全，铁道、烟草、盐业、邮政等行业的经营性国有资产因为尚未实现政企分离而尚未纳入国资委监管范围。这使得国资委名实不符，并使得国有资产在所有权的有效行使方面，包括人大、政府以及出资人代表、监管者和经营管理者之间的关系不够清晰，甚至出现矛盾，缺乏对全部国有资产统一的监管制度和预算、决算报告审议制度等。
从完整意义上讲，所谓加强国有资产管理，就应该是加强对全部国有资产，包括经营性资产、非经营性资产和资源性资产三大部分的全面管理，而不应只是对其中一部分资产进行管理。而目前由于没有将全部国有资产纳入统一的管理范畴，因而也难以形成统一的国有资产管理体系和政策制度;难以从国有资产总量和结构或布局上加强研究和调整，追求国有资产的合理摆布、有效利用和提高效益，近年来非经营性国有资产迅猛增长、资源性国有资产屡遭掠夺性开采、开发、使用和转让，严重影响国有资产总体的经济效益或利用效率，已经威胁到经济社会发展的可持续性和稳定性，甚至已经涉及到政府行为的政治合法性问题;时至今日，一直没有形成将国有资产存量、结构及其变动情况，以及国有资产管理规划(包括预期目标)及其执行情况等向人民代表大会汇报和提请审议的制度。人大作为国有资产所有者的代表，还远没有在国有资产管理方面发挥出应有的作用。在人大会议上，政府工作报告几乎不谈国有资产总量和结构及其利用效率等方面的问题，使国有资产所有者的约束从源头上就发生空置;由国资委(局)代表国家履行对企业的出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的制度设计，也使国有资产″监督管理″与″投资管理″没有区分，将出资人与监管者集于一身，使国资委的″监督管理″难以名副其实，也难以胜任职责。因此，国有资产管理体制仍需进一步深化改革。
国有资产管理体制改革的基本原则
加强国有资产管理及其体制建设研究必须首先从方法论上加以调整，真正从国有资产所有者角度出发考虑和研究问题，并围绕国有资产所有者代表的确定、所有权行使、所有权与经营权分离、财产所有权与法人财产权分离以及相关各方职责的界定和利益关系的处理等展开。必须转变长期以来形成的将国有资产管理仅局限于经营性国有资产管理甚至等同于国有企业管理的理念，将其扩展到涵盖包括非经营性和资源性资产在内的全部国有资产的管理，关注国有资产整体布局和结构调整，把从整体上搞活国有资产、搞活国有经济，规范推进国有产权制度改革作为研究重点。要实现国家公共事务管理职能与国有资产管理职能的分离，彻底剥离政府各行政部门的经济投资和企业管理功能，形成专门的国有资产管理体系。这应该是研究国有资产管理及其体制建设必须坚持的立足点和基本方向。
对国有资产管理体制建设和权力配置的基本设想是：建立出资、经营、监管适当分离而又紧密联系的，尽可能覆盖全部国有资产的管理体制。
第一，明确国有资产的最高出资人代表是国有资产财政部门，而不是国资委或其它机构，从而统一并理顺国有资产的投资关系。相应的，目前以国家外汇储备直接投资“中央汇金投资责任有限公司”的做法应进行调整，应改为由财政部向外汇局发行特种债，然后由财政部投资汇金公司。
第二，成立适量的国有资产投资管理有限公司，如一般经营性国有资产投资公司(可以再适度分设)、金融性国有资产投资公司、非经营性国有资产管理公司等，具体负责国有资产的投资管理。国有资产投资管理有限公司是独立法人，要建立现代企业制度并实行规范的公司治理。投资公司必须严格遵守《公司法》规定的出资人职责，成为权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的投资实体，但不能超出规定范围直接干预被投资企业或项目的经营管理。财政部门应该只对国有资产投资有限公司投资，并同样要严格遵守《公司法》规定的出资人职责，而不能直接干预其日常的经营管理。目前财政部与汇金公司一同投资中国工商银行的做法应予调整，将其投资全部转给汇金公司。
第三，将“国有资产监督管理委员会”系列的职责严格界定于国有资产管理办法或制度的制定和监管，而不再履行出资人的投资管理职责，从而使其名副其实。国资委作为国有资产的最高监管者，负责全国国有资产管理政策的统一制定和统一监管，地方监管机构可以制定细则或补充规定。
第四，要建立国有资产财政体系，统一对国有资产进行全面的反映、分析、监督，建立健全国有资产总量和结构变动的预算和决算制度，以及向人民代表大会报告和接受审理的制度，发挥综合管理的作用，推动国有资产的统筹规划、统一调控和合理布局。明确国资委和国有资产财政的职责关系，加强协调配合。
第五，国资委、国有资产财政和国土资源部等共同配合，切实加强资源性国有资产的管理和监督。要全面推动资源的有偿使用和市场化公开操作，合理划分成本负担和相关收益，建立资源合理开采、有效利用，生态环境得到有效保护的长效机制，促进我国经济增长方式的根本转变，实现科学发展，构建和谐社会。
中国特色社会主义国家公共事务管理和国有资产管理的双重职能，决定了国家财政也应该包括与之相对应的，由“公共收支财政”和“国有资产财政”组成的双重财政体系。相对于公共财政建设而言，国有资产财政建设从理论到实践都还存在非常大的差距，还很不成熟，可以说在这方面失败的教训多过成功的经验，还急需进行艰苦细致的研究和探索。
从中国实际情况看，国有资产财政仍然由财政部承担应该是比较现实的选择。当然，为避免将公共收支财政与国有资产财政混为一谈，使财政建设走回头路，在财政部内部可考虑将二者从组织架构上适当进行分离。这样，财政部就成为统一的国有资产出资人代表，并与国资委等作为统一的国有资产监管人代表相对应，建立起与国有资产投资管理有限公司的财务往来关系，对国有资产投资管理有限公司进行财务分析、经济考核和监督管理。
“国有资产财政”目前仍属于一个新的概念，在本文是指对国家所拥有和支配的经济资源，主要以货币单位进行计量加以反映、监督、调配(预算)和控制，从而保证国有资产的安全和完整，促使国有资产有效利用的国家理财活动。
建立国有资产账务核算和报表汇总体系
加强国有资产财政建设，必须建立起一套完整的国有资产账务核算体系和报表汇总分析报告系统，致力于全面及时准确地反映国有资产总量和结构的变化。
首先需要核实存量、补登账务，建立起财政部门与各国有资产投资管理公司之间，以及国有资产投资管理公司与其直接投资企业和单位之间的投资账务核算体系。为此，财政部要对国有资产进行严格而明确的定义(将国有资产与国有资产使用单位的资产严格区分开来)，明确国有资产核查的内容和程序，确定统一的核查统计时点和时限，对所有国有资产，特别是能以货币计量的经营性和非经营性国有资产进行全面的核查统计。以此为基础，要在财政部国有资产投资管理公司之间，国有资产投资管理公司与其直接投资企业或单位之间建立起反映投资与被投资关系的账务核算体系。其中，在财政部门与各国有资产投资管理公司之间，财政部门登记：借：国有资产占用——XX投资管理公司，贷：国有权益;国有资产投资管理公司登记：借：国有资产占用——XX企业或单位，贷：国有权益——财政部门。其中，财政部门的“国有资产占用——XX投资管理公司”账目余额与相应国有资产投资管理公司的“国有权益——财政部门” 账目余额应保持对应关系;国有资产投资管理公司的“国有资产占用——XX企业或单位”账目余额与相应企业或单位的国有权益相关账目余额应保持对应关系。
其次，在核实和补登存量的基础上，今后财政部门与各国有资产投资管理公司之间、国有资产投资管理公司与其直接投资企业或单位之间直接发生增加投资或收回投资，都要及时调整相应的账务记录(这就如同企业财务对投资与被投资的账务处理一样)。在公共收支财政实际增加对经济领域投资(对老企业或新项目投资)或对行政事业单位拨款时，要及时通知国有资产财政和相应的国有资产投资管理公司进行账务处理，增加国有资产占用和国有权益(分录同上);在收回对某企业投资或处置非经营性资产专项上缴公共财政时，也要及时通知相应的国有资产投资管理公司和国有资产财政进行账务处理，减少国有资产占用和国有权益(有关分录与上述分录借贷相反);由于投资调整以外的原因特别是经营损益引起的所有者权益的变化，可以通过每年一次(或每半年一次)对被投资企业或单位的国有权益的账务并表或统计进行调整，经并表或统计的国有资产管理或使用单位实际的国有权益与出资人代表单位账面所对应的国有资产占用的差额部分，反映为国有资产损益，双方要相应调整有关账务，并应作为考核被投资企业或单位经营业绩和管理水平的主要内容。在这种情况下，财政部“国有资产占用”账目的总额就是国有资产的总规模。
在国有资产实行国家统一所有、政府(中央和地方)分级管理情况下，地方各级财政和国有资产投资管理公司也要比照上述要求，建立反映国有资产投资关系的账务核算体系，并对国有资产或国有权益的变化及时准确完整地进行记录和反映。各级财政和国有资产投资管理公司以及经营、使用单位也要定期(至少每年一次)进行国有资产账务核算结果的并表处理，以完整地反映国有资产的总量和结构(分布)情况。并表的程序一般是先由国有投资管理公司按照公认的会计原则进行本企业集团的合并报表编制工作;然后由其与同级的国有资产财政部门进行核对与调整;最后，各级国有资产财政部门再汇总至国家财政部，确保国有资产或权益反映的准确性。
按照上述安排，不仅有利于及时准确地反映国有资产总量和结构的变动情况，而且有利于将公共收支财政与国有资产财政紧密衔接起来，改变以往公共财政只负责收支的安排和执行，并不负责由其支出所形成的国有资产的后续管理，造成国家有投资，却没有投资记录、不反映所有者权益的严重不合理状况。公共财政支出形成的国有资产通过国有资产财政得到完整的反映，就填补了公共收支财政的空白。国有资产财政全面反映经营性和非经营性资产的总量、结构及其变化情况，有利于对国有资产进行全面深入的分析和充分披露，促进国有资产的综合布局和利用效果的不断改进。可见，国有资产财政与公共收支财政的协调发展，就使国家财政从理论到实务更加完整，更有利于国家财政充分发挥其应有作用。从这一角度讲，国有资产财政的建设和完善，不仅是建设中国特色社会主义财政的需要，而且将对财政科学的丰富与发展做出重要的贡献。当然，建立国有资产往来的账务核算体系是非常复杂的，需要组织财会方面的专家认真研究，尽快提出完整的实施方案。同时也需要完善国有资产账务核算的自动化和网络化建设，以提高账务核算和数据归集的速度和效率。
建立健全国有资产财政预算、决算和对人民代表大会的报告制度
全国人民代表大会作为国有资产所有者的最高代表，要加强国有资产管理的立法工作，依法履行好国有资产所有者的职责，研究决定国有资产管理的大政方针，并对其执行情况和国有资产管理的结果进行监督与考核;要建立并逐步健全国有资产财政预算和决算体系，确定向人民代表大会报告并提请审议的程序。
国有资产财政预算和决算可以先由各国有资产投资管理公司分类编制，然后报国有资产财政部门进行汇总和调整，并在征求国资委意见之后上报人民代表大会审议。其中，国有资本预算由主要涉及经营性国有资产(包括在各类国有投资企业中的投资、保留盈余和未分配利润)的存量、主要行业分布、当年预计损益、各行业投资调整(增加投资，或者通过未分配利润的分配、投资转让等减少投资)和年末总量与结构目标安排等。国有资本预算安排要体现优化国有经济和国有投资企业布局和结构，实现有进有退、有所为有所不为的战略要求。在推行股份制，实行投资主体多元化的情况下，国有资产投资公司作为企业投资主体之一，不能单方面决定对其投资进行调整(上市流通转让的除外)，而只能通过股东大会或董事会形成决议后执行，这就使国有资本的调整往往不能在当年完成，一般需要通过预算及其实施实行跨年度的投资调整;非经营性国有资产主要由公共收支财政配置，因此，其增减预算也应主要由公共收支财政编制，但要征求国有资产财政的意见，其专门的资产管理公司要对非经营性国有资产的总量和分布情况进行反映;资源性国有资产的开发、储备和投入经济建设的安排应由其相应的管理机构提出意见建议，报财政部综合考虑。
国有资产财政预算和决算还需要与公共收支财政适当融合和协调，特别是涉及到将国有资产转化为公共财政收入或社会保障基金，或者在公共财政支出中安排经济建设支出的内容，更需要加强两方面的沟通和协调。国有资产财政预算和决算与公共收支财政预算和决算可以纳入财政部长向人大所做的财政报告统一汇报。
总之，在推进国有资产管理体制改革、改进和加强国有资产管理方面，仍需要解放思想、实事求是、开拓创新，仍需要做大量艰苦细致的研究工作。
【参考资料】
如此国企改制：“四条禁令”竟成一纸空文
当前，一些地方在国有企业转制过程中操作不够规范，更有甚者浑水摸鱼，造成国有资产大量流失。记者了解到这样一起典型的案件，为当前的国有企业转制工作敲响了警钟：云南省玉溪市红塔区政府在对玉溪汽车运输公司进行改制中，竟然全部违反国务院国资委规范企业国有产权向管理层转让的相关“四条禁令”，导致国有资产流失，引起广大职工强烈不满。
“腐化班子成员之一、导致业绩下降的管理者竟然‘符合购买条件’”
云南玉溪汽车运输公司曾是一家有着40多年经营历史、4000多万元固定资产、500多名职工、年上缴利税140多万元的优秀企业，但近年来，由于公司领导班子集体腐败，导致公司生产效益连连滑坡，职工收入下降。
2003年底，红塔区企业改革领导小组决定对玉溪汽车运输公司实施“民有民营”改制。2005年7月，企业实施改制，现在企业的购买者张国良曾是公司的副总经理，是“改制小组”的主要成员。正是在他主持工作期间，公司不断亏损，工人失业，致使企业面临生死存亡的困境，但却在改制中顺利成为了新企业的重组人。而且据玉溪市检察院通报，在2004年，其领导班子成员中，公司总经理等三人因贪污、挪用公款等犯罪事实被依法予以追究法律责任。
国资委明确规定，在企业改制中要做好经营者离任审计，对企业业绩下降负有责任的不得购买股权。但是，“这样一个腐化班子成员，又是导致企业业绩下降的管理者，政府竟然认定他‘符合购买条件’，并且最终卖给了他，这让人很难理解!”公司货运站原站长李春学说。
“低价评估使大笔国有资产装进了私人腰包”
根据国资委规定，改制方案要由产权单位委托中介机构制定，经营者不得参与转让决策等重大事项，严禁自卖自买国有产权。按照规定，国企实行管理层收购的方案必须由出资人组织制定，中介机构必须由出资人聘请，而管理层不能自己聘中介，对具体方案也无话语权，同时必须回避收购过程的所有环节。
然而记者在采访中了解到，对玉溪汽车运输公司进行审计和评估的玉溪汇励会计师事务所，是张国良所在的改制小组自行聘请的，评估后全部资产仅为3000多万元，而且仅是对固定资产进行了评估，对无形资产没有评估。李春学等职工说：“如果实事求是地评估，企业的资产至少价值5000多万元，比如尼桑大货车本来价值20多万元，却仅被评估为3万多元，58辆车就少评估1000多万元。还有，城西客运站仅被评估为400多万元，但光10.34亩地的地价就要值1000多万元。眼看大笔大笔的国有资产装进私人的腰包，我们工人看着心疼啊!”
据了解，云南玉溪汽车运输公司是一家很特殊的企业，它下设货运站、客运站、汽车驾驶培训站等6个二级生产和经营部门，而且作为玉溪红塔集团的配套企业，该企业拥有运输烟草的许可证，另外拥有的客运线路权、驾驶培训资格和汽车检测资格，都是特殊的无形资产。
“但是，在公司改制程序中，对客运证、运烟证、汽车驾驶培训证和定点检测维修保养证这四个许可证的无形资产没有进行评估，区政府就将公司全部资产竞买价核定为区区500万元，这是毫无依据的。”张建立等职工说。
“四个价值数千万的许可证，政府竟不进行评估就白白转让给了管理层人员，这是典型的‘政策性得利’和‘政策性流失’。”云南云辉律师事务所主任蒋天盛说，当“管理层持股”异化成“管理层暴富”时，这样的“改革”就不可避免地在国有企业管理层与大多数普通工人之间形成了财富分配的“鸿沟”，丧失了公平，更不要说其中必然隐含的国有资产流失甚至腐败问题了。对这样的“改革”，普通工人们如何能心服口服?
“出价1500万元不卖，只准卖500万元”
国资委明确指出，企业改制中的资产处置必须进场交易，出让价通过进场竞价确定，经营者购买股权与其他受让者必须同股同价。
据红塔区企业改革领导小组办公室原负责人肖开明介绍，以前确定的方案是“由参与新企业重组的199名职工对报名人进行竞买资格信任投票表决，表决结果如果只有一人的信任赞成票过半，形不成竞价时，需报请区企业改革领导小组另行确定资产处置办法。”可是在玉溪市红塔区企业改革领导小组后来下发的[2005]14号文件中，记者看到这样的表述：“为确保企业平稳过渡、健康发展，切实解决好企业职工的再就业及社会保险等问题，确定玉溪汽车运输公司资产处置办法为企业内部重组购买。”
同样在玉溪市红塔区企业改革领导小组下发的[2005]14号文件中，记者看到了这样的规定：“综合企业净资产、改革成本、债权债务等因素，玉溪汽车运输公司资产重组出售价格确定为500万元。”
王云福等许多职工对记者说：“明明知道还有一名职工史满德愿意出价1500万元竞买，但他们就是不让竞买，就是只准卖500万元，这不是怪事一桩吗?”面对记者“为何违反国家政策不进行竞价购买”的问题，张贵祥副区长说：“我们必须考虑另外一个竞买人能不能把企业经营下去。”
律师蒋天盛说：“在产权交易中，该公司转让产权未进市场进行竞价转让，必然会出现自卖自买、国有资产流失的现象，是亟待纠正和规范的。”
“空手套白狼，职工有苦难言”
按照国资委规定，经营者不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以企业产权或实物资产进行抵押。
但是，记者在采访时看到，改制后新成立的玉溪通力汽车运输有限公司宣传栏里张贴着这样一张向员工“借款”的倡议书：“希望广大员工能将自己改制置换身份的钱暂时借给新公司，由新公司按银行一年定期存款利息，到期一次性支付本息。愿意借款的员工，公司人事部门将逐一登记造册……”曾当选省级劳模的工人刘复兴等对记者说：“今后大家都要在张国良的公司吃饭，他要‘借款’，哪个敢不‘借’?”
“这是一种变相贷款行为，用企业将来的利润作为抵押，并以今后的利润还贷，成为变相的‘赊账贷款’。”蒋天盛律师说，“总之是自己一分钱不花，以要购买的企业作本钱来购买这家企业，这就是人们常说的‘空手套白狼’，职工也有苦难言。”
来源：《半月谈》屈明光 刘娟
第一百三十四条 商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。
金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。
本条规定的是金融机构破产如何实施。
一、
1、金融机构破产的由国务院金融监督管理机构向人民法院提出申请;
2、申请内容为重整或者破产清算两种申请。
二、国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。
三、具体其政策性破产的实施办法方案，由国务院依据本法和其他有关法律的规定制定。
第一百三十五条 其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。
本条规定的是企业法人以外的组织破产清算，参照适用企业破产法规定的程序。
本条规定的主要适用范围，为企业法人，但不包括合伙企业法和个人独资企业法，包括民办学校。
第一百三十六条 本法自2007年6月1日起施行，《中华人民共和国企业破产法(试行)》同时废止。
本条规定的是企业破产法施行日期，及与原企业破产法(试行)的关系。
自2007年6月1日起施行。立法机关给了10个月的准备时间，当然主要是给法院。给准备时间的原因有：
1、原主要是针对国营企业，现针对一般企业，法院尚无经验;
2、在之前国企破产主要是政策性计划破产，即分期分批拨款破产，到法院来实际上是走个程序而已。新的破产法没有政策性的问题，自然还需要给政府部门一个时间，即最好在这个期间10个月将政策性的计划破产搞完。
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