中华人民共和国防洪法释义【全文】

作者 :橘璇 2020-11-14 15:18:11 审稿人 : admin 围观 : 次评论

　　中华人民共和国防洪法释义【全文】

　　第一章总则

　　第二章防洪规划

　　第三章治理与防护

　　第四章防洪区和防洪工程设施的管理

　　第五章防汛抗洪

　　第六章保障措施

　　第七章法律责任

　　第八章附则

　　第一章总则

　　防洪法是我国防治洪水工作的基本法律，是调整防治洪水活动中各种社会关系的强制性规范。本章作为第一章总则，共八条，规定了我国防治洪水工作中的根本性问题。具体内容包括：立法目的;防洪工作应当遵循的基本原则和基本制度;政府应当将防洪工程设施建设纳入国民经济和社会发展计划;政府防治洪水工作的基本职责;政府部门在防洪工作中的职责分工及任何单位和个人都有参加防治洪水活动的法律义务。

　　第一条为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设顺利进行，制定本法。

　　【释义】本条是关于防洪法立法目的的规定。

　　防洪法作为一部调整人类在与自然的斗争中所形成的社会关系的专业法律，其根本目的是要减轻洪涝灾害，保全人类的生命和财产，维护社会经济的稳定发展。

　　一、洪涝灾害是中华民族的心腹之患，减轻和防御洪涝灾害，是多少年来中华儿女为之不懈努力的奋斗目标。我国是一个江河众多的国家，有流域面积在100平方公里以上的河流5万多条，总长度约45万公里。水资源和河川径流在地区上分布很不均匀，在时间上分配比较集中，年际变化很大，连丰、连枯年份经常出现，加之我国复杂的地理、气候条件，使我国成为世界上水旱灾害最严重的国家之一。就洪灾而言，全国三分之二的国土面积受着不同程度的洪涝灾害的侵袭，洪水灾害十分频繁。据历史记载，从公元前206年至1949年的2155年间，中国发生较大洪水灾害1092次，平均每两年就有一次较大的水灾。本世纪以来和解放以后，洪涝灾害的频繁程度并无减少。进入90年代以来，八年中有四年发生较大的水灾，1998年又发生了长江和松花江、嫩江特大洪水。

　　众所周知，洪涝灾害给人类带来两大灾难性后果：一是直接威胁人民生命和财产的安全;二是对经济的巨大破坏。洪涝灾害在历史上曾给中国人民带来了深重的灾难。解放以后，虽然全国人民在党的领导下在防治洪涝灾害方面作了大量的工作，人民的生命和财产得以最大限度的保全，取得了可喜的成就，但是洪涝灾害仍然威胁着我国的经济发展和人民的生命财产安全，仍然是我国社会经济发展进程中的心腹之患，特别是由于经济的不断发展，城市现代化进程的加快，产业和财富进一步向城市集中，同样的洪水给社会经济带来的损失及对人民生活质量的影响将远远大于历史上的任何时期。因此，在目前的情况下，采取各种措施，防御、减轻洪涝灾害，对于保障人民生命财产安全，维护经济的稳定发展，保障四化的顺利实现显得尤为重要，这也就是防洪法制定与实施的根本目的。

　　二、近年来，我国水土流失严重，河流湖泊大量淤积、围垦，防洪能力进一步下降，同样的洪水，水位逐年越来越高，流速越来越慢，洪水持续时间越来越长，防洪的形势更加严峻。在防洪工作中，存在着没有切实的手段保证防洪规划的落实，对河道防护及防洪工程设施保护缺乏强有力的措施，对蓄滞洪区的安全与建设缺乏有效地管理以及防洪投入不够，防洪标准偏低，实际防洪能力差等若干问题。制定防洪法就是要针对上述问题进行规范，通过法律手段，理顺防洪活动中的各种社会关系，使防洪活动在有序、高效、科学的轨道上顺利进行，最终达到治理、预防、减轻洪涝灾害，保障人民生命财产安全，保障四化建设实现的根本目的。

　　第二条防洪工作实行全面规划、统筹兼顾、预防为主，综合治理、局部利益服从全局利益的原则。

　　【释义】本条是关于防洪工作应当遵循的基本原则的规定。

　　一、洪水的流域性特征决定了防洪活动是一项复杂的、综合的流域性工程，防洪工作必须实行全面规划。江河洪水是一个按照流域运动的动态整体，其上下游及干支流的洪水传递都相互关联，有其内在的运动规律。洪水成因复杂，涉及地理、环境、气候等多种因素，泛滥后所造成的损失往往也是多方面的。因此，防洪活动必须根据洪水的特点，根据该流域的经济发展的状况及在国民经济中的地位，结合国土整治、生态环境的保护及水资源的综合开发等情况，进行跨地区、跨行业的综合分析，全面规划。由于防洪工程是一项投资巨大的公益性事业，在我国目前经济尚不发达的情况下，更要注重全面规划，避免重复建设等不必要的浪费。规划是工作的目标，对全盘工作起了统领的作用。防洪规划就是统领防洪工作的战略布署，是防洪工作的基本依据。因此，防洪活动坚持全面规划是防洪工作的一项重要原则。

　　二、根据防洪工作的特点及洪水灾害所造成的严重后果，本法强调了防洪工作要坚持统筹兼顾的原则。所谓统筹兼顾，是指在防洪工作中必须兼顾上下游、左右岸、干支流的关系，局部利益和整体利益的关系，重点防护和一般防护的关系。由于防洪工作是一项跨地区、跨部门的综合性活动，涉及方方面面，与百姓的生活息息相关。因此，防洪工作必须统筹兼顾，谨防顾此失彼，努力用最低的代价获得最高的防洪效益。

　　三、防洪工作一是要预防，二是要治理，其中预防更为重要。作好预防工作，就是要做到未雨绸缪，有备无患。预防为主，要求人们在思想上高度重视，行动上坚持不懈地抓好防洪工作。洪涝灾害，是一种自然灾害，人类不可能完全避免，但是人类可以通过采取一些措施，如根据气候变化情况及地理特点等对洪水来临的时间和程度进行综合分析，制定防汛抗洪的应急预案，修建高标准的防洪堤坝，加强薄弱环节的建设，加强上游的水土保持等等措施来防治洪灾。只有长期的不间断的做好预防工作，洪水来临时，才能够及时、稳妥地采取各种应急措施，减少洪水给人类造成的损失。

　　四、如前述，洪水的成因涉及地理、环境、气候等多种因素，因此，防治洪水是一项包括修筑堤坝，科学利用水库，抓好国土整治，防治水土流失等在内的系统工程。只有采取多种措施，进行综合治理，形成综合的防洪体系，才能有效地治理洪水，偏废了任何一方，都会使防洪工作陷于困境。1998年我国长江和松花江、嫩江所遭遇的流域性特大洪水，主要是由于气候异常所造成的，但洪水来势如此凶猛，与多年来上游地区乱砍滥伐森林，植被破坏及修建阻水工程，河道不畅等等都有重大关系。如果不立即着手进行森林保护工作，防治水土流失，不进行小流域的治理，疏浚河道，只靠修筑堤坝是难以从根本上挡住洪水的。这使我们进一步认识到综合治理的重要性。综合治理还包括根据水的特性，通过治理，变水害为水利，为干旱地区提供水资源。历史的经验告诉我们，采取单一措施进行防洪，其效果是有限的，只有采取综合措施，进行系统防治，才是防治洪水的根本途径。因此，本法将综合治理作为一项基本原则确定下来。

　　五、防洪工作还须遵循一个重要原则即局部利益服从全局利益的原则。这个原则适用于我国防洪工作的各个方面，其中包括对蓄滞洪区的规定。我国一方面地域辽阔，洪涝灾害频繁，同时由于经济发展水平所限，全社会用于修建水利工程设施的投入难以满足抵御各种标准的洪水侵袭的要求，防洪能力十分有限。在这种情况下，为了将洪水损失减少到最低，不得已时只能牺牲局部利益以保大局。根据这一实际情况，国家在长江、黄河、淮河、海河等流域开辟了98处蓄滞洪区，在遇到较大洪水时，动用蓄滞洪区分蓄洪水，以确保重点地区的防洪安全。强调局部利益服从全局利益就是强调从大局出发，从全国人民的整体利益出发，从某一地区的大多数人的利益出发来处理防汛抗洪事务，用尽量少的牺牲换取尽量多的人员生命和财产的安全。实践中，由于启用蓄滞洪区主要涉及到该地区内人民群众的财产和经济利益，涉及人民群众的生命安全，一些地区的领导在洪水泛滥，大坝面临决堤的情况下，往往不敢下命令启用蓄滞洪区，使国家防汛抗洪的统一领导和具体布署难以贯彻执行。因此，坚持局部利益服从全局利益的原则，对实践有直接的指导意义，无论是领导同志还是普通群众，都要牢固树立从大局出发的思想，洪水无情，只有在必要时勇于舍小家，保大家，才能使洪水得到有效的遏制，降低所受到的损失。

　　第三条防洪工程设施建设，应当纳入国民经济和社会发展计划。

　　防洪费用按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集。

　　【释义】本条是关于防洪工程设施建设应纳入计划及防洪费用筹集原则的规定。

　　一、长期以来的防洪实践证明，防洪工程设施是防治洪水的主要手段。防洪工程设施包括防洪大堤、防洪墙、水库及其他防洪工程等。防洪工程设施的建设具有两大特点：一是需要大量的人力、财力的投入，特别是资金的投入;二是工程设施虽然不直接体现经济效益，但当洪水来临时，由于修筑了高标准的防洪工程设施，对整个地区乃至整个国家的经济发展起到了保护作用。由此可见，防洪工程设施建设与一个地区乃至整个国家的经济发展状况密不可分，经济状况好，在防洪工程设施的建设上有更多的投入，就能够较好地防治洪水，保障经济的稳定发展，经济进一步发展了，又能有更多的资金用于防洪工程设施的建设，抵御大洪水的侵袭，这是一个相互作用，循序渐进的过程。所以任何一国或地区的防洪工程设施的建设始终应当与该国家或地区的经济和社会发展水平相适应，把防洪工程设施建设纳入国民经济计划一并考虑，统筹安排，就是保证防洪工程设施建设与经济发展相协调，充分发挥防洪对经济建设的重要保护作用。我国正处在社会主义的初级阶段，经济尚不发达，一方面没有更多的资金在所有需要的地方都修建高标准的防洪工程设施，另一方面，现有的许多防洪工程设施老化失修，防洪能力降低。据统计，全国受洪水威胁的城市中，70%的防洪工程的防洪能力低于国家规定的标准。同时，洪水发生的频率和程度近几十年来有增无减，这使得在防洪工程设施建设方面的投入和需求矛盾十分尖锐。本法规定将防洪工程设施的建设纳入国民经济计划，必将起到加强防洪工程设施建设的作用，有利于逐步形成与社会经济发展水平相适应的综合性防洪体系。

　　二、防治洪涝灾害，需要巨大的投入。作为一项社会性公益事业，政府应当是防洪事业投入的主要承担者。但是，我国目前正值现代化建设的关键时期，各行各业都需要资金，而财政资金又十分有限，在这种情况下，完全靠国家投资来满足防洪事业的需要，是难以做到的，所以必须通过多种形式和多种渠道来筹集防洪建设资金。防洪工作具有一定的特殊性，任何一项防洪工程，往往都是为保护一定地区的人员及财产免受损失而修建的;洪水来临时所采取的紧急应急措施如启用某一蓄滞洪区等是以牺牲该地区为代价而保护另一特定地区的安全，受益地区、单位和个人具有特定性。根据这一特点，世界上一些国家、地区都采用了由受益者分担一部分防洪费用的做法。比如，日本规定，河道管理所需要的费用，原则上由中央政府和地方政府分别负担，河流工程有明显受益者时，河流管理者可视其受益程度，责成其负担该河流工程所需费用的一部分。我国台湾省“水利法”规定，政府因办理及维护防洪工程，可以向受益者征收防洪受益费。这些措施对增大防洪资金，解决投入不足问题起到良好的作用。国务院1997年出台了《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》，在防洪投入上作了明确的规定。根据我国的现实状况，参照一些国家和地区的做法，本条第二款规定了防洪费用的分担原则，即把防洪费用由中央政府、地方政府及受益者共同承担作为防洪事业的一项基本原则确定下来。这个原则的确定体现了国家防洪投入体制改革的发展方向，这对于调动各方面的力量，形成全社会对防洪事业的投入，加强防洪建设事业，具有重要的现实意义。

　　第四条开发利用和保护水资源，应当服从防洪总体安排，实行兴利与除害相结合的原则。

　　江河、湖泊治理以及防洪工程设施建设，应当符合流域综合规划，与流域水资源的综合开发相结合。

　　本法所称综合规划是指开发利用水资源和防治水害的综合规划。

　　【释义】本条是关于开发利用保护水资源与防洪总体安排的关系的规定。

　　一、水是一种具有多种用途的综合性资源，但它在实际生活中既可以为利，也可以为害。一方面，水既是万物生命之源，也是人类生产活动的必要资源，没有足够的水，生态难以平衡，人类无法生存，农作物得不到灌溉，农业无法发展，一些工业活动也难以开展。同时，水对人类还有多种用途，比如，水可以用来发电，为生活和工农业生产提供廉价的电力;水面可以用来养鱼、虾，发展养殖业;江河湖海可以用来放木行船，发展航运事业等等。另一方面，水过丰，也会造成洪涝灾害，历史上人们称洪水为“猛兽”，大洪水直接威胁人类的生命，给社会财富带来巨大的损失。所以，水既有“利”的一面，也有“害”的一面，水在为害时对人类具有极大的破坏性。

　　水的上述特征决定了人类必须开发利用和保护水资源，同时也要防治水害。人们通过对水的性质及活动规律的研究，可以通过对江河湖海的治理和采取其他综合防护措施，兴水利，除水害，在一定条件下将水害变为水利，这是人类治水活动的共同要求。就兴水利和除水害的关系而言，防治水害是第一位的，即开发利用和保护水资源的活动要以防治洪水的总体安排为前提，要采取兴利与除害相结合的原则，使开发利用和保护水资源与防治水害的活动协调发展。我国是一个既缺水，又多洪涝灾害的国家，一方面我国年水资源总量为2.8万多亿立方米，人均占有水资源不足2400立方米，只占世界平均水平的四分之一;同时，由于我国降水和河川径流在地区上分布不均(南方水多地少，北方水少地多)，在时间上年内分配集中，连枯、连丰年份突出等特点，决定了我国是一个既多洪涝灾害又多干旱的国家，所以既要充分利用和保护水资源，又必须防治洪涝灾害。本条强调兴利与除害相结合，开发利用和保护水资源与防洪排涝相结合的原则，在我国具有现实意义。

　　二、江河湖泊的治理和修建防洪工程设施，既是防治洪涝灾害的重要手段，也是开发利用和保护水资源、变利为害的重要措施。由于水具有流域性及从高向低处流的特点，每个流域中包含着诸多的水系及不同的地形、地貌和自然资源，它们与流域内的生物一同构成了这一地区的生态系统，既相互独立，又相互联系，不可分割。人们在长期的实践中认识到，任何单一的根据流域内某一局部需要而进行的江河治理或其他水利工程设施建设，都有可能对整个流域或者流域其他部分造成损害，从而影响工程的预期效益。必须从全流域的全局出发，通过对水的分布及活动的特点、洪涝灾害的成因及特点等进行充分研究，制定以兴利除害为基本指导思想的开发利用水资源和防治水害的综合规划，按照规划进行治理，使治理活动符合水的活动的客观规律，这样才能充分发挥治理的作用，达到经济效益、社会效益与生态环境效益的统一。因此，本条第二款规定了江河、湖泊治理以及防洪工程设施的建设，应当符合流域综合规划，与流域水资源的综合开发相结合的原则。

　　第五条防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度。

　　【释义】本条是关于防洪工作基本管理制度的规定。

　　一、由于水资源是关系国计民生的重要资源，各个不同地区、不同部门对治水和用水的要求不同，出发点不同，在防洪工作中有时会发生矛盾，如果采取各自为政，多龙治水的政策，势必违背水流的客观规律，起到适得其反的作用。因此，防洪工作要强调在统一规划下进行，即根据水害和水资源的具体情况，统筹考虑各方面的因素，兼顾各地区、各部门的要求和利益，制定合理可行的规划，并且按照规划付诸实施。在具体实施的过程中，强调分级实施，即对于按流域或者区域制定的规划，分级层层下达，一级一级地落实，以真正把规划贯彻到实践中去。

　　二、水是按照流域活动的，流域是地表水的自然集水区。因此，它与区域是不同的概念。一条江河的流域通常跨越不同的区域，比如，我国的长江流域跨越18个省、自治区、直辖市;长江、黄河、淮河、海河、辽河、松花江和珠江七大江河的中下游地区以及长江上游的四川盆地面积约有100多万平方公里，涉及北京、上海。天津、武汉、广州、沈阳、哈尔滨、成都、南京等许多重要城市。根据洪水成灾的特点，防洪工作应以流域为基础进行。国务院在大的流域设立了流域管理机构，对该流域的防洪工作进行统一管理。与此同时，该流域沿岸各省、自治区、直辖市及有关地区也要根据流域管理的要求，结合本地的实际情况，对本地区的防洪工作进行管理;对于没有流域管理机构的江河，依法进行区域管理。这样形成流域管理和行政区域管理相结合的管理体系，充分发挥各方面的作用，协调行动，有序治理，以有效地防治洪水。这就是本条所强调的流域管理与行政区域管理相结合的制度。

　　第六条任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。

　　【释义】本条是关于单位和个人有保护防洪工程设施以及参加防汛抗洪义务的规定。

　　一、任何单位和个人都有保护防洪工程设施的义务。我国宪法规定，任何公民都有义务爱护公共财产，公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益;国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。我国的防洪工程设施是基础性公共设施，绝大多数是公共财产，因此，任何公民和单位都有义务爱护和保护防洪工程设施。其次，防洪工程设施是防止和减轻洪涝灾害对人类造成的破坏性影响，保卫家园的主要措施，也是开发利用水资源的重要工程性措施，防洪工程设施是否完好，能否充分发挥作用，对人民的生命安危及财产安全，对周围单位、组织的财产安全及正常的生产秩序都有重大的影响。因此，强调任何单位和公民有义务保护防洪工程设施在防洪工作中是十分必要的，保护防洪工程设施是任何单位和公民保卫家园的一项重要工作。再次，防洪工程设施的修建及维护通常需要耗费巨大的人力、物力和财力，资金含量高，加强对防洪工程设施的保护，可以起到延长设施的使用寿命，提高使用效益，节约资金的作用，这对于缓解我国目前防洪投入紧张的状况具有十分重要的现实意义。

　　保护防洪工程设施，包括保护堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠等设施，也包括保护防洪用的水文、通信等设施。任何单位和个人不仅有义务自身积极维护上述设施的完好及正常运转，还有义务制止和检举不法行为人对上述设施的破坏活动。违反本条规定的法定义务，应当按照本法法律责任的有关规定，承担相应的责任。

　　二、任何单位和个人都有参加防汛抗洪的义务。任何江河的水量都有周期性或季节性上涨的时期，这一时期就是人们通常所说的汛期。汛期是防洪工作的关键时期，许多危及百姓生命、财产安全，破坏社会财富的重大险情往往在汛期发生。实践证明，汛期的防汛抗洪关键在于群众参与，群众防汛是防汛抗洪工作中不可缺少的有效途径。我国明末治河专家潘季驯曾指出：“河防在堤，而守堤在人，有堤不守，守堤无人，与无堤同”。可见人防在防汛中的重要作用。1998年我国长江、松花江流域发生的特大洪水，如果没有广大人民群众和人民解放军的共同努力，后果是不堪设想的。因此，本条规定任何单位和个人都有参加防汛抗洪的义务符合防洪工作的客观要求，它可使人们认识到，参加防汛抗洪不仅是参加一场保卫家园的战斗，而且是在履行一个公民、单位的法定义务。这一规定为群众防汛提供了法律依据。

　　履行参加防汛抗洪的义务，主要包括以下内容：参加对堤防、闸、坝等防洪工程设施的巡查防守;参加抢运物资、石料、堵漏、清障等活动;水库、闸坝和其他水工程设施的运用，要服从防洪调度;在紧急防汛期，当防汛指挥机构依法调用物资设备、交通运输工具和人力时，服从调用并积极支持;江河、湖泊水位或流量达到国家规定的分洪标准，有关部门依法决定启用蓄滞洪区时，服从决定，敢于牺牲局部利益。

　　本条规定的任何单位和个人都有防汛抗洪的义务，包括那些尚未受到洪水威胁的地区的单位和个人。根据本条的规定，这些单位和个人也有义务向灾区提供必要的人力、物力和财力，对灾区的防汛抗洪给予支持。

　　第七条各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力。

　　各级人民政府应当组织有关部门、单位，动员社会力量，做好防汛抗洪和洪涝灾害后的恢复与救济工作。

　　各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持;蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助。

　　【释义】本条是关于各级人民政府在防洪工作中的基本职责的规定。

　　一、由于洪涝灾害具有按流域发生，影响范围广，破坏性强，抢救任务紧迫、繁重的特点，决定了防洪工作是一项涉及不同地区、不同行业，需要处理各方面复杂关系的系统工程，单靠一个部门、一个单位的力量是无法做好防洪工作的。因此，防洪工作必须强调在各级人民政府的统一领导下进行。

　　二、洪涝灾害的特点及多年来人们防灾减灾的实践经验证明，防汛抗洪、防灾减灾的有力措施是工程性措施，即运用水库、堤防等防洪设施拦蓄洪水、约束洪水使其顺利排泄入海。高标准的坚固的水利设施能够有效地防御洪水，减轻灾害，维护人民的生命和财产安全，对防洪减灾起着至关重要的作用。然而，这些水利设施的修建和维护不是一朝一夕能完成的，它需要大量的人力、物力和财力的投入，是一项经常性的需要动员全社会力量共同进行的工作。这项工作只能在各级人民政府的统一领导下进行。根据本条的规定，各级人民政府有义务组织有关部门、单位，动员社会力量，通过治理江河、湖泊，修建和维护防洪工程设施等工作加强防洪工程设施建设，提高防洪能力。

　　加强防洪工程设施建设，提高防洪能力，重在依靠科技。党的十五大提出，科学技术是第一生产力，科技进步是经济发展的决定因素。我国是发展中国家，应当更加重视运用最新技术成果，实现技术发展的跨越。防洪工作是我国经济发展中的一项重要的工作，也必须强调运用科学技术手段，多快好省地进行防洪工程设施的建设，通过科技进步，提高我国防御洪水的能力。因此，本条规定各级人民政府应当依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力。依靠科技进步，包括重视防洪工作的科学技术研究，注意培养和重用水利技术人才，加强对于重大的和关键的技术攻关项目的资金投入等多项具体工作。各级人民政府在防洪工作中，特别是在防洪工程设施的建设中，要高度重视运用科学技术，逐步提高防洪工作的科技含量，建设出既有社会效益，又有经济效益，高标准、高质量的防洪设施。

　　三、汛期是洪涝灾害的主要发生期，防汛抗洪犹如一场生死较量的战斗，时效性强。必须动员各部门、各单位、部队和广大人民群众共同参加抗洪斗争，必须集中调配有关的物资和设备，集中调度使用有关的防洪设施;气象、水文、海洋、公安、交通、卫生等部门都要协同配合，各尽其责，这些都需要人民政府和防汛指挥机构的统一领导和安排。根据本条的规定，各级人民政府有义务组织有关部门、单位，动员社会力量，做好防汛抗洪工作。具体包括：科学地制定和严格执行有关的防预洪水方案，做好防汛抗洪的准备;密切监测气象的发展和变化，及时掌握天气、水文和风暴潮的信息，尽快了解汛情;组织防汛队伍巡堤查险，发现脱坡、管涌等险情立即组织军民抢护;组织危险地区的群众转移到安全地区，解决灾区居民的生活问题等等。此外，本法还在第五章中规定了有关政府及防汛指挥机构在防汛抗洪工作中的其他重要职责。

　　四、洪水无情，洪水过后开展灾后恢复和救济工作，组织受灾百姓迅速恢复生产，重建家园是各级人民政府应尽的义务。根据本条的规定，各级人民政府有义务做好洪涝灾害后的恢复与救济工作。主要包括：保证受灾群众的居住条件及吃饭、穿衣、喝水等基本生活条件，安排好救灾物资的供应;组织卫生防疫人员深入灾区，密切注意疫情，做好防病工作;加强社会治安，维护社会秩序;尽快修复水毁工程以防再次发生洪水;集中人、财、物，尽快恢复生产和教学等等。

　　五、蓄滞洪区是防洪体系的重要组成部分，它的主要作用在于：当遇到较大的洪水，超过河道行洪能力时启用蓄滞洪区分蓄洪水，以牺牲蓄滞洪区的代价确保特定地区的安全。我国江河中下游河道行洪能力普遍不足，在遇到超防御标准的洪水时往往需要启用蓄滞洪区，蓄滞洪区的管理对防洪工作意义重大。而我国目前对蓄滞洪区的建设及管理存在亟待解决的问题：一是蓄滞洪区内的安全设施严重不足，人员转移困难，安全无保障;二是运用后得不到补偿。因此，运用起来难度很大，不能适应防洪工作的需要。为了改变这一现状，使蓄滞洪区的防洪工作具有可靠的法律保障，本法对蓄滞洪区作了专门规定，本条规定了人民政府对蓄滞洪区有依法扶持、补偿和救助的义务。这里所指的扶持、补偿和救助包括财政上和政策上的支持。这项义务不仅是指蓄滞洪区所在地区的人民政府的义务，因运用蓄滞洪区而受益的地区，也有义务对蓄滞洪区进行扶持、补偿和救助。

　　第八条国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职责。

　　国务院建设行政主管部门和其他有关部门在国务院的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。

　　县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。

　　【释义】本条是关于防洪工作管理体制的规定。

　　一、防御洪水是一项复杂的系统工程，只有上下游、左右岸、干支流统一考虑，各种防洪措施综合运用，各不同地区、不同部门和不同行业协同配合，才能有效地控制洪水，减轻损失。在防御洪水的过程中，涉及到不同地区、不同部门和不同行业的利益，洪水来临时，为了确保国民经济命脉不受损失，从大局上考虑将损失降低到最小程度，有时需要牺牲某一地区的局部利益。因此，防洪工作从客观上要求人民政府的统一领导。另一方面，我国地域辽阔，水系复杂，防洪工作的具体要求也不尽相同，多年的实践证明有必要在统一领导的基础上实行分级、分部门管理。同时，根据洪水按其重力由高向低，按水系运动的客观规律，又决定了治水必须以流域为基础。任何单一的措施，条块分割的管理体制都不能适应防洪工作的需要。因此，本条在总结我国防洪工作多年经验的基础上确定了我国防洪工作的管理体制采取统一领导，分级、分部门管理，流域管理和行政区域管理相结合的制度。

　　二、根据本条的规定，国务院统一领导全国防洪工作;国务院水行政主管部门作为其职能部门，主管全国防洪工作。国务院水行政主管部门有义务在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。

　　三、根据本条的规定，县以上的地方人民政府水行政主管部门有义务在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。

　　四、根据洪水的流域性特点，防洪工作在由县级以上地方人民政府统一领导和管理的同时，我国在长期的防洪实践中确立了在重要的江河、湖泊，由流域管理机构对有关流域的防洪工作进行协调和监督管理的制度。流域管理机构是国务院水行政主管部门的派出机构，代表国务院水行政主管部门依法行使职权。设立流域管理机构，便于我国防洪工作的统一领导和协调，督促各地区切实贯彻防洪工作方针和统一规划，有利于信息的及时反馈，便于国务院指挥和调度。实践证明，这是一项符合洪水活动规律，对防洪工作有重要意义的制度。因此，本条明确规定，国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在其管辖范围内依法并经依法授权行使防洪协调和监督管理职责。这里所指的“重要江河、湖泊”包括黄河、长江、淮河、海河、辽河、松花江和珠江等七大江河及太湖流域。这也是我国水事法律中对流域管理机构及其职能第一次作出明确规定。

　　五、防治洪水，需要有统一的领导，多头治水不是一种科学、有效的治水方法，但是光靠任何单一一个部门或地区都难以完成防洪任务。根据本条的规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下在防洪工作中负责有关的防洪工作;建设行政主管部门对城市的防洪排涝负有重要责任;交通、铁道、邮电、气象、公安、卫生等部门都应当各司其职，共同做好防洪工作。

　　第二章防洪规划

　　本章是关于防洪规划的规定。本章从第九条到第十七条，共九条。主要内容包括：防洪规划的定义及分类;防洪规划与其他规划的关系;防洪规划的编制机关及审批程序;编制防洪规划的基本原则;防洪规划的内容;受风暴潮威胁的沿海地区的县级以上地方人民政府应当把防御风暴潮纳入本地区的防洪规划;山洪多发地区的县级以上地方人民政府应当组织有关部门采取防治措施;易涝地区的有关地方人民政府应当制定除涝治涝规划，采取治理措施;长江、黄河等七大江河入海河口整治规划的审批程序;防洪规划保留区制度及防洪规划同意书制度。

　　第九条防洪规划是指为防治某一流域、河段或者区域的洪涝灾害而制定的总体部署，包括国家确定的重要江河、湖泊的流域防洪规划，其他江河、河段、湖泊的防洪规划以及区域防洪规划。

　　防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划;区域防洪规划应当服从所在流域的流域防洪规划。

　　防洪规划是江河、湖泊治理和防洪工程设施建设的基本依据。

　　【释义】本条是关于防洪规划的定义、种类、作用及各类防洪规划之间的关系的规定。

　　一、防洪规划的概念和特点。防洪规划是为防治洪涝灾害而制定的总体部署。其特点是：第一、防洪规划是一种安排或计划，它规定的是一个时期内的防洪工作。第二、防洪规划是在深入研究有关流域、河段或者区域的自然与社会特点、水文气象资料、洪灾损失的历史经验和现有防洪能力等各种情况，在广泛调查研究的基础上，通过综合比较论证而制定的，它反映的是对某一流域或区域防洪工作的总体要求，对该地区的防洪工作具有普遍意义。第三、防洪规划的主要内容是拟定防洪标准和选择优化的防洪系统，包括对现有河流、湖泊的治理计划及兴修新的防洪工程的战略布署等等。第四、相对于流域或区域的综合规划而言，防洪规划是一项专业规划。

　　二、防洪规划的种类。防洪规划包括流域防洪规划、其他江河、河段、湖泊的防洪规划及区域防洪规划。流域防洪规划是指黄河、长江、松花江、珠江、淮河、海河、辽河等七大流域及太湖流域的防洪规划;以一个行政区、经济区或地理区为对象制定的水害防治规划为区域防洪规划。

　　三、各类规划之间的关系。防洪规划作为专业规划应当服从综合规划;一定区域的防洪规划应当服从整个流域的防洪规划。综合规划是指综合研究一个流域或区域的水资源开发利用和水害防治的规划。综合规划是根据水具有多种功能的特点，在综合考虑了社会经济发展的需要和可能，统筹兼顾各方面的利益、协调各种关系的基础上，以综合开发利用水资源、兴利除害为基本出发点制定的，其确定的开发目标和方针，选定的治理开发的总体方案、主要工程布局与实施程序都体现了开发利用水资源与防治水害相结合，开发利用和保护水资源服从防洪总体安排的原则。因此，综合规划对防洪规划具有指导意义。防洪规划应当在综合规划的基础上编制，与综合规划相协调。根据洪水的流域性特点，制定区域性的防洪规划也必须以流域的防洪规划为基础。

　　四、防洪规划的作用。鉴于上述防洪规划的特点及作用，不难看出，防洪规划应当成为江河、湖泊治理和防洪工程设施建设的基本依据。重视编制防洪规划，全面考虑防洪工作，严格执行防洪规划，就能够保证防洪工作的有序进行，减少重复建设，避免人力、财力和物力的浪费，使各项防洪措施发挥最佳的防洪效益。曾经有一段时期，有的人对防洪规划的重要意义认识不足，认为规划是“纸上画画，墙上挂挂”的事，甚至在防洪工作中违反规划，主观臆断的现象时有发生，有的因不按规划盲目建设导致修建的工程设施不能发挥应有的作用，给国家造成了不必要的损失。因此，本条规定了在江河、湖泊治理和修建防洪工程设施的活动中，必须以防洪规划为依据，这对我国的防洪工作具有十分重要的意义。

　　第十条国家确定的重要江河、湖泊的防洪规划，由国务院水行政主管部门依据该江河、湖泊的流域综合规划，会同有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。

　　其他江河、河段、湖泊的防洪规划或者区域防洪规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门分别依据流域综合规划、区域综合规划，会同有关部门和有关地区编制，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案;跨省、自治区、直辖市的江河、河段、湖泊的防洪规划由有关流域管理机构会同江河、河段、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门、有关主管部门拟定，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门批准。

　　城市防洪规划，由城市人民政府组织水行政主管部门、建设行政主管部门和其他有关部门依据流域防洪规划、上一级人民政府区域防洪规划编制，按照国务院规定的审批程序批准后纳入城市总体规划。

　　修改防洪规划，应当报经原批准机关批准。

　　【释义】本条是关于防洪规划的编制机关及制定和修改防洪规划的审批权限的规定。

　　一、本条分四款分别规定了四类防洪规划的编制机关及审批权限。第一类是国家确定的重要江河、湖泊的流域防洪规划;第二类是除国家确定的重要江河、湖泊以外的其他江河、河段、湖泊的防洪规划;第三类是区域防洪规划;第四类是城市防洪规划。本条规定各类防洪规划的编制机关及审批权限的原则是：1.根据防洪规划所涉及的范围及重要性，结合我国目前防洪工作的管理体制，作出切实可行的规定;2.对跨行政区域的江河、河段、湖泊的防洪规划的编制机关和审批权限作出规定，以明确职责，避免相互推诿，保证防洪规划及时、科学的编制;3.专门规定了城市防洪规划的编制机关及审批权限，以明确与城市防洪工作有关的各部门在编制防洪规划及审批过程中的地位和作用;4.强调防洪规划要以有关的流域、区域及有关的江河、湖泊等的综合规划为依据。

　　二、本条第一款所指的重要江河湖泊包括：黄河、长江、松花江、珠江、淮河、海河、辽河等七大江河及太湖流域。所指的防洪规划包括上述江河、湖泊的流域防洪规划和各自的防洪规划。我国上述七大江河及流域，由于其覆盖了我国大部分水域，是洪涝灾害的主要发生地区，因此，上述江河、湖泊的流域防洪规划具有全局性，对其他江河、湖泊的防洪规划起着提纲挈领的作用，在所有防洪规划中具有重要意义。其各江河、湖泊及河段的防洪规划对全流域的防洪工作也产生着重要的影响。本条根据这一防洪规划的重要性，规定上述江河、湖泊的防洪规划由国务院批准;编制机关由国务院水行政主管部门牵头，会同国务院有关部门如国家计划行政主管部门、交通行政主管部门、国土资源行政主管部门、建设行政主管部门等及该江河、湖泊所在的省、自治区、直辖市人民政府编制。

　　三、除国家确定的重要江河、湖泊以外的其他江河、河段、湖泊的防洪规划以及区域防洪规划，由该江河、河段、湖泊所在的县级以上地方人民政府批准;由所在的县级以上地方人民政府水行政主管部门牵头，会同当地的计划、建设、交通等部门和有关地区编制。为了加强对上述防洪规划的监督，保证这些规划与流域防洪规划、流域综合规划和各区域综合规划相协调，以确保防洪规划的正确制定和实施，本条还规定，上述防洪规划应当报上一级人民政府水行政主管部门备案。

　　四、对于跨省、自治区、直辖市的江河、河段、湖泊，考虑到既能统筹兼顾各有关地区和有关部门的利益，便于协调，又能及时、有效地完成防洪规划的编制和批准工作，需要授权于有一定权威的机关。因此，本条规定，防洪规划由国务院水行政主管部门批准;由有关的流域管理机构(一般由国务院水行政主管部门确定流域管理机构对某一江河、河段、湖泊的管辖范围)牵头，会同江河、河段、湖泊所在地的各省级人民政府水行政主管部门及当地计划、交通、建设等其他主管部门共同拟定。拟定的草案应当分送各省级人民政府，由其审查提出意见后，方可报国务院水行政主管部门。

　　五、城市是我国社会经济发展的重地，人口稠密、财富集中，一遇洪水，所造成的损失往往难以弥补。进人90年代以来，随着经济的进一步发展，城市防洪已成为整个防洪工作的重中之重，我国许多大城市都制定了城市防洪规划。由于城市防洪规划既与流域防洪规划和有关江河、湖泊的防洪规划密不可分，又是城市建设总体规划的一部分，编制和批准时需要综合考虑，具有一定的复杂性;同时，根据我国现行城市防洪的管理体制，在城市防洪规划的编制和批准过程中又涉及到水行政主管部门、建设行政主管部门等部门。根据上述具体情况，本条规定城市防洪规划由城市人民政府组织编制。对审批机关未直接规定，而是授权国务院规定。

　　六、本条最后一款规定了修改防洪规划的审批权限。修改防洪规划是有关机关根据不同时期防洪工作的特点，为适应防洪工作的新要求而进行的对原防洪规划某一项或某几项的修订。根据本条的规定，修改防洪规划，应当报原批准机关批准以体现防洪规划的严肃性。

　　第十一条编制防洪规划，应当遵循确保重点、兼顾一般，以及防汛和抗旱相结合、工程措施和非工程措施相结合的原则，充分考虑洪涝规律和上下游、左右岸的关系以及国民经济对防洪的要求，并与国土规划和土地利用总体规划相协调。

　　防洪规划应当确定防洪对象、治理目标和任务、防洪措施和实施方案，划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，规定蓄滞洪区的使用原则。

　　【释义】本条是关于防洪规划的编制原则及防洪规划的内容的规定。

　　一、编制防洪规划的原则。根据本法第二条的规定，防洪工作实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则。这是我国防洪工作所应遵循的基本原则。防洪规划是整个防洪工作的基础性工作，是防治洪涝灾害的总体行动部署，因此，编制防洪规划也必然要从防洪工作的总体要求出发，遵循防洪工作的基本原则。为了确保防洪规划的科学性和在实施中切实可行，本条根据防洪工作的基本原则，结合对编制防洪规划的具体要求，确定了编制防洪规划的几项具体原则。

　　1.确保重点、兼顾一般的原则。人口稠密，经济发达，财富集中的大中城市，作为国家重要交通枢纽的铁路、公路干线以及作为国民经济支柱产业的大型骨干企业，是我国的防洪重点。编制防洪规划时要充分考虑上述地区和企业的防洪需要，确定科学的治理目标和缜密的防洪实施方案，当洪水来临时，确保上述重点城市的社会经济秩序不受干扰，重要的铁路和公路干线畅通无阻，大型骨干企业保持正常的生产秩序。我国是一个发展中国家，财力和物力十分有限，为了最大限度地保护人民生命和全社会财富的安全，将洪涝灾害所造成的损失降低到最小，根据我国社会经济的发展状况，必须实行确保重点的原则。而这一原则只有在防洪规划中充分体现出来，在具体的防洪工作中才能得以实现。因此，编制防洪规划要强调确保重点。在确保重点的同时，也要兼顾一般。在编制防洪规划时要注意充分发挥所实施的各项防洪措施的综合效益，考虑除防洪重点以外的一般受灾对象的防洪安全，特别是对受洪水威胁的城市、经济开发区、工矿区和国家重要的农业生产基地等，有能力的地区也应当对其重点保护。

　　2.防汛和抗旱相结合的原则。这一原则要求在编制防洪规划时，注意发挥水的多种功能，根据我国旱灾的活动规律，合理布局防洪设施，安排水库在汛期的后期及时蓄水，利用洪水解决某些地区的干旱问题。我国既是一个洪涝灾害频繁的国家，又是一个十分缺水的国家，一些地区在遭受洪涝灾害的同时，另一些地区往往干旱严重，因此，只有在兴水利、除水害的基础上，综合开发利用和保护水资源，才能从根本上解决我国既多水、又缺水的实际问题。具体到防洪工作上，即要求坚持防汛不忘抗旱，防汛和抗旱相结合。防洪规划作为防洪工作的总体安排，在防洪工作的设计上就要体现这一原则。

　　3.工程措施和非工程措施相结合的原则。防洪的工程措施是指通过修建各种工程的办法来控制和抗御洪水以减少洪水灾害损失的一种防洪对策，包括修建大堤、防洪墙、分洪工程、河道整治工程、水库建设工程及有关的水土保持工程等等;非工程措施是指通过政策、法律以及修建防洪工程以外的其他手段，减少洪水灾害损失的对策，包括洪泛区管理工作、河道清障措施、洪水预警系统、洪水保险、洪涝灾害的救济以及对超标准洪水的防御措施等等。从人类抗御洪水的历史发展来看，工程措施是人类防洪的主要手段，但是单靠工程措施难以完全控制洪涝灾害所带来的损失。比如，目前堤防仍然是各国最主要的防洪措施，但受工程经济效益和安全度的限制，堤防不可能无限制加高，加之洪水灾害的大小难以事先确定，因此，一遇超过堤防防护能力的洪水，必须采取其他防御措施，否则将造成难以弥补的损失;遇到全流域的特大洪水时，现有的防洪控制枢纽难以完全抵挡。近些年来，随着经济的发展，洪泛区的人口大量增长，造成过度开发，在河道里设障的情况也屡屡发生，其结果是虽然修筑了较高标准的堤防，当洪水来临时，损失仍然有增无减。我国的洪水灾害，有洪峰高、流量大和突发性强的特点，如果要求完全用工程措施加以控制，普遍提高江河防洪能力，也难以做到。可见，只有在推进工程措施的同时，强调采取加强洪泛区的管理等非工程性措施，将二者结合起来，形成防洪系统，才能有效地防治洪水。编制防洪规划必须坚持工程措施和非工程措施相结合的原则，既要对修建各种防洪设施作出安排，也要具体规定对洪泛区、蓄滞洪区的管理措施及实行洪水预报和警报措施、救灾措施等等。目前我国的防洪实践中，对蓄滞洪区的管理存在很大的问题，占用河道的现象十分严重，大力提倡加强非工程性措施，健全有关的法律、法规，增强人民的防患意识对我国的防洪工作具有重要的意义。

　　4.遵循洪涝规律，体现国民经济对防洪的要求的原则。防洪的根本目的是为了减少洪涝损失，维护人民生命和财产的安全，保障全社会经济的不断发展。防洪规划应当充分体现国家经济发展的不同阶段对防洪工作的不同要求，以保护经济的发展为目标，采用适应当前阶段经济发展状况的对策，与经济发展和人民生活紧密相联。只有这样，才能使防洪规划更加切实可行。同时，防洪的主要内容是要通过采取一系列有效的措施，防御和减轻洪涝灾害，而洪涝灾害是一种自然现象，有其发生和发展的客观规律，人类只有在掌握了洪水活动的客观规律的基础上才有可能采取相应的对策，战胜洪水。因此，编制防洪规划，必须始终遵循这一原则，在充分研究洪水灾害的成因、发生规律和历史特点等的基础上，综合考虑上下游、左右岸的关系，统一作出防洪部署。如果不遵循这一原则，就会将整个防洪工作引入歧途，事倍功半。

　　5.防洪规划与国土规划和土地利用总体规划相协调的原则。综合开发利用水土资源是国民经济发展的必然要求，为此，国家制定国土规划和土地利用总体规划，指导水土的整治，安排土地的利用，这其中也包括对江河的整治及对河道管理范围内的土地、蓄滞洪区内的土地作出的土地利用的综合规划。因此，在编制防洪规划，安排水利工程和河道整治工程时，要注意与国家国土规划和土地利用总体规划相协调。

　　二、防洪规划的内容。编制防洪规划是一项涉及面广且十分复杂的工作，其中包括的内容很多，本条只规定了防洪规划的以下几项主要内容：一是确定防护对象，要求根据国民经济发展的需要，从确保重点，兼顾一般的原则出发，确定不同的防护对象;二是确定治理目标和任务，包括根据不同防护对象的重要性和洪水灾害的严重程度，结合现有的防洪条件确定适当的防洪标准;三是制定防洪措施和实施方案包括选择优化防洪系统和防洪调度方式等等;四是划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，规定蓄滞洪区的使用原则。根据本法第二十九条的规定，洪泛区是指尚无工程设施保护的洪水泛滥所及的地区;蓄滞洪区是指河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等;防洪保护区是指在防洪标准内受防洪工程设施保护的地区。蓄滞洪区是调蓄洪水的重要场所，当较大洪水来临时，为了保护防洪保护区的安全，尽量减少损失，需要按照“牺牲局部，保护全局”的原则，利用蓄滞洪区进行分洪和滞洪。这些地区的范围的划定及如何使用与这些地区所在区域的洪水特点和防洪需要直接相关，并且涉及许多地区、部门的切身利益，必须统一协调，综合考虑。一旦确定，必须毫无保留地予以执行。为了保证划定上述区域范围和使用上述有关区域的科学性和严肃性，为对上述区域的管理提供可靠的依据，需要在防洪规划中加以规定。

　　第十二条受风暴潮威胁的沿海地区的县级以上地方人民政府，应当把防御风暴潮纳入本地区的防洪规划，加强海堤(海塘)、挡潮闸和沿海防护林等防御风暴潮工程体系建设，监督建筑物、构筑物的设计和施工符合防御风暴潮的需要。

　　【释义】本条是关于防御风暴潮的规定。

　　一、风暴潮是指由气压、大风等气象因素急剧变化引起沿海海面或河口水位异常升降的现象。热带风暴潮常常造成海水水位的急剧上涨，最高时可超出正常水位三米以上，造成对沿海堤坝、农田、水闸和港口设施的损毁，由此而形成的大量降雨往往引发洪水。因此，它是一种严重的自然灾害。我国是风暴潮侵袭较为频繁的国家，沿海地区如广东、广西、福建、浙江、江苏、上海、山东等省、市几乎每年都受到风暴潮的威胁，而这些地区通常又是人口稠密、经济较为发达的地区，如果对风暴潮的危害认识不足，采取措施不得力，将会造成较大的损失。因此，防御风暴潮是这些地区防洪工作的重要内容。本条结合我国风暴潮发生的特点，对沿海地区防御风暴潮的主要任务作了规定。根据本条的规定，沿海地区县级以上地方人民政府有义务做好防御风暴潮的工作。

　　二、根据本条的规定，为防御风暴潮，县级以上地方人民政府应当主要做好以下三方面的工作：一是遵循防洪工作的基本原则，在确保重点，兼顾一般的原则指导下制定防御风暴潮的规划，确定防御工作的总体部署，并将其纳入本地区的防洪规划;二是针对风暴潮对海堤等破坏较大的特点，加强对海堤、挡潮闸和沿海防护林等工程的建设，使其能够抵御风暴潮的侵袭;三是在这些地区建造建筑物和构筑物，其设计和施工都应符合防御风暴潮的特殊需要，要防患于未然。政府对此有监督的责任。

　　三、本条所提到的“海堤(海塘)”、“挡潮闸”、“沿海防护林”的含义是：

　　1.海堤是指沿海岸修建的挡潮防浪的围堤，也称为海塘。

　　2.挡潮闸是指设于感潮河口上游防止海潮倒灌的水闸。其主要作用是：在涨潮时，潮水水位高于河水水位，关闸挡潮;退潮时，潮水水位低于河水水位，开闸排水。

　　3.沿海防护林是指在沿海地区生长的能够起到保持水土、防风固沙、涵养水源，调节气候等作用的天然林或人工林。

　　第十三条山洪可能诱发山体滑坡、崩塌和泥石流的地区以及其他山洪多发地区的县级以上地方人民政府，应当组织负责地质矿产管理工作的部门、水行政主管部门和其他有关部门对山体滑坡、崩塌和泥石流隐患进行全面调查，划定重点防治区，采取防治措施。

　　城市、村镇和其他居民点以及工厂、矿山、铁路和公路干线的布局，应当避开山洪威胁;已经建在受山洪威胁的地方的，应当采取防御措施。

　　【释义】本条是关于对山洪可能诱发的山体滑坡、崩塌和泥石流进行防治的规定。

　　一、山洪是一种由强度很大的暴雨、融雪在一定的地形、地质、地貌条件下形成的洪水。其特点是：流速快、过程短、突发性强、破坏力大;通常发生在温带和半干旱地带的山区，暴发时往往挟带大量泥沙、石块。山洪常常引发山体滑坡、崩塌和泥石流等自然灾害，对人民的生命财产产生巨大威胁。为此，本条专门规定了在山洪可能诱发山体滑坡、崩塌和泥石流的地区以及其他山洪多发地区的县级以上地方人民政府应当采取措施，积极防治山洪，这也是我国防洪工作的一个重要内容。我国是一个山洪分布很广的国家，除干旱地区以外的山区均有发生，特别是淮河、海河和辽河流域的山区更容易发生。在我国的西南、西北和华北山区多有泥石流山洪。由于山洪来势凶猛，破坏性大，因此，必须重视对山洪的防治。

　　二、根据本条的规定，防治山洪的工作主要包括以下两个方面：

　　1.山洪多发地区的县级以上地方人民政府应当在调查研究的基础上，划定重点防治区，采取防治措施。山洪的形成主要是由于水文气象的原因，同时也与发生地区的地形、表层地质及植被情况有关，一般来说，地面坡度越陡，表层地质越疏松，植被条件越差，山洪暴发的可能性越大，也越容易引发山体滑坡、崩塌和泥石流等自然灾害。由此可见，山洪产生的原因是多方面的，山洪的防治涉及到水利、气象、地质等部门，并且由于山洪预报的预见期短，往往预见以后没有足够的时间采取防护措施，这就使及早发现隐患，及早采取措施显得更为重要。根据山洪发生的上述特点，本条规定山洪多发地区的县级以上地方人民政府，有义务组织有关部门如地质矿产管理部门、水行政主管部门等对山体滑坡、崩塌和泥石流等隐患进行全面调查，确定重点防治区，密切注视有无上述灾害的先兆，及时采取防治措施。山洪防治的工作也是一项经常性的工作，其采取的措施通常是搞好水土保持，进行小流域综合治理等等，并且要做好气象预报工作，采取综合性措施对山洪进行防治。

　　2.由于山洪及其所引发的泥石流等灾害破坏性大，暴发时往往冲毁村镇、铁路及其他设施，为了避免人民生命财产和经济活动遭受山洪的损害，本条规定，建设城市、村镇等居民区、工厂、矿山、铁路及公路等应当避开山洪经常发生的地区，有关部门在建设的规划和布局时要统筹考虑，统一规划，避开山洪的威胁。对已经建在上述地区的有关设施，应当采取防御措施。

　　三、本条所提到的“滑坡”、“泥石流”的含义是：

　　1.滑坡是指斜坡岩土体沿贯通剪切面向临空面下滑的现象。

　　2.泥石流是指在山区由于暴雨、融雪等使山谷中积存的松散岩土体向下游开阔地倾泻的一种突发性洪流。

　　第十四条平原、洼地、水网圩区、山谷、盆地等易涝地区的有关地方人民政府，应当制定除涝治涝规划，组织有关部门、单位采取相应的治理措施，完善排水系统，发展耐涝农作物种类和品种，开展洪涝、干旱、盐碱综合治理。

　　城市人民政府应当加强对城区排涝管网、泵站的建设和管理。

　　【释义】本条是关于制定防涝规划，采取防涝措施的规定。

　　一、平原、洼地、水网圩区、山谷、盆地等地区由于其地势的原因，遇到连续降雨天气，排水不利，常易发生涝灾。涝灾如不重视也会给人民的生命财产造成损失，在农村危害农作物的正常生长，在城市影响工业生产、公路的畅通及人民群众的正常生活。因此，本条要求上述地区的有关地方人民政府应当采取措施，积极防涝。

　　二、根据本条的规定，防涝工作主要有以下几个方面：

　　1.防涝工作应当纳入规划。上述地区的有关人民政府应当根据涝灾的发生规律，结合当地的地理、水文情况，对当地治涝、除涝工作统筹安排，根据该地区防洪安全的需要，确定防涝标准，部署修建防涝设施工程及其他防涝措施，坚持全面规划，综合防治的原则，制定除涝治涝规划。除涝治涝规划属于专业规划，一般应由县级以上地方人民政府有关主管部门编制，报同级人民政府批准。

　　2.完善排水系统，综合治理涝灾。除涝治涝的关键在排水，要尽量利用当地的自然地理条件，使更多的水自流排出，在外河水位较高的低洼地区，利用排涝泵站，进行抽水排水。同时要坚持因地制宜，综合治理，变害为利的防治原则。比如，在地势较低的地区种植向日葵和麻类等耐涝作物;根据易涝地区往往交替发生干旱、盐碱等灾害的规律，开展洪涝、干旱和盐碱的综合治理;对于排水十分困难的地区，可以作为滞涝区，发展水产业。因此，本条要求，平原、洼地、水网圩区、山谷、盆地等易涝地区的有关地方人民政府，应当组织有关部门、单位如水利、农业部门及农业集体经济组织，采取相应措施，完善排水系统，开展综合治理，以达到防涝治涝，减少损失的目的。

　　3.城市是人口稠密、经济相对发达的地区，为了确保城市免受洪涝灾害的侵袭，必须加强城区排涝管网、泵站的建设和统一管理。根据本条的规定，城市人民政府有义务安排资金，按照防涝规划以及城镇建设的总体规划，修建排涝管网和泵站，完善城市排水体系。对这些排水设施要科学管理，经常维护，严格按照规划使用，保证设施的使用效益。

　　第十五条国务院水行政主管部门应当会同有关部门和省、自治区、直辖市人民政府制定长江、黄河、珠江、辽河、淮河、海河入海河口的整治规划。

　　在前款入海河口围海造地，应当符合河口整治规划。

　　【释义】本条是关于制定河口整治规划的规定。

　　一、河流入海口既是从河流通往海洋的航运通道，也是排洪泻沙的主要通道，防洪任务十分繁重。河口地区特别是我国的长江、黄河、珠江、辽河、淮河、海河等几大河流的入海河口是我国经济最发达，最具发展潜力的地区。我国最大的国际金融中心上海市及最大的对外贸易港口上海港就位于长江口的南岸，对这些地区的开发利用对国家社会经济的发展具有重要意义。但是，这些入海河口的水流、泥沙和河床的相互作用关系十分复杂，由于多年的冲淤演变，一些河流的入海口泥沙严重淤积，造成排洪不畅，这不仅影响了航运，而且威胁着河口地区城市的防洪安全，迫切需要整治。河口的整治即指在河流的入海口为满足防洪、防潮和航运的需要而修建必要的工程，以保证河口通畅的工程措施。

　　二、由于河口整治往往是较复杂的一系列工程措施，涉及防洪、航运、供水及生态环境等许多方面，需要在充分调查研究，对被整治河段的水文及水下地形进行观测，在一定程度上掌握了该河段河床演变规律的基础上，综合考虑防洪、航运等要求，制定河道整治规划，对治理工程进行总体部署。这项工作涉及面广，一些河流跨越多个省、市，各方面的利益关系复杂，有的河流输沙量很大，淤积严重，河口整治的难度大，任务重。因此，本条规定，长江、黄河、珠江、辽河、淮河、海河等河流的河口整治规划由国务院水行政主管部门会同有关部门及有关的省、自治区、直辖市人民政府共同制定。

　　三、由于河口地区所处的地理位置特殊，因此往往是经济发展的中心地带，随着经济的不断发展，近些年来，在河口地区围海造地的情况比较普遍。为了保证人为的围海造地不破坏河口的流路，维护河道的通畅，保持河势，保障防洪安全和河道航运的畅通，本条第二款特别强调，在入海河口围海造地，应当符合河口整治规划。如果违反了这一规定，将按照本法第五十七条的规定予以处罚。

　　第十六条防洪规划确定的河道整治计划用地和规划建设的堤防用地范围内的土地，经土地管理部门和水行政主管部门会同有关地区核定，报经县级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区;该规划保留区范围内的土地涉及其他项目用地的，有关土地管理部门和水行政主管部门核定时，应当征求有关部门的意见。

　　规划保留区依照前款规定划定后，应当公告。

　　前款规划保留区内不得建设与防洪无关的工矿工程设施;在特殊情况下，国家工矿建设项目确需占用前款规划保留区内的土地，应当按照国家规定的基本建设程序报请批准，并征求有关水行政主管部门的意见。

　　防洪规划确定的扩大或者开辟的人工排洪道用地范围内的土地，经省级以上人民政府土地管理部门和水行政主管部门会同有关部门、有关地区核定，报省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区，适用前款规定。

　　【释义】本条是关于防洪规划保留区的范围、审批权限及保护措施的规定。

　　一、规划保留区制度是本法为了确保防洪规划顺利贯彻实施而制定的一项重要制度。根据本法第九条的规定，防洪规划是为防治某一流域、河段或者区域的洪涝灾害而制定的总体部署，其中主要规定了一个时期内有关地区的防洪标准及为了达到这一标准而准备实施的一系列措施，包括江河治理及防洪工程设施建设等等。防洪规划的切实贯彻实施，是做好防洪工作，保护人民生命财产安全的根本保障，所以防洪规划一经批准，必须严格执行。防洪规划中所确定的一些工程性措施的实施需要占用一定的土地，有些规划建设的项目需要逐步实施，为了切实保证防洪规划确定的主要建设项目的用地以及保证这一范围内的土地切实用于实施防洪规划确定的建设项目，本条规定了防洪规划保留区制度。

　　规划保留区制度是世界上一些国家或地区通行的做法。比如日本在其有关河流的法律中有关于预定河道区的规定;我国台湾省也规定，对于河道治理计划线或堤防预定线内的土地，主管机关可依法征收或限制其使用。我国根据多年来防洪规划效力差，一些建设项目不严格遵守防洪规划的要求，任意占用规划所确定项目的预留建设用地，致使防洪规划中安排拟建的河道治理工程、防洪工程难以实施的实际情况，借鉴一些国家和地区的有效经验，在法律中第一次明确规定了规划保留区的范围、审批权限和保护措施，从而在法律上对防洪规划的贯彻实施给予强有力的保证。这项制度的实施对我国的防洪工作具有重要的现实意义。

　　二、规划保留区的范围及核定、审批权限。由于规划保留区的划定涉及到国家土地的利用，为了既保证实施防洪规划所必须的用地，又避免造成大片土地的闲置和浪费，确定规划保留区的范围必须慎重，科学合理。根据我国目前的实际情况，考虑到既要保证规划用地，又要使这一规定具有可操作性，本条规定，防洪规划中确定的以下几种工程的用地可以划定为规划保留区，并且根据不同情况适用不同的审批程序：

　　1.规划确定的河道整治计划用地和规划建设的堤防用地。河道整治计划用地是指为稳定河势，改善河流边界条件，水流流态，保护堤防、河岸安全而计划进行的护岸、疏浚、裁弯等河道整治工程所需占用的土地。河道整治计划用地和堤防建设用地的范围需经土地管理部门和水行政主管部门会同有关地区核定，报经县级以上地方人民政府按照国务院规定的权限批准。土地管理部门和水行政主管部门在将上述用地范围核定为规划保留区时，如该范围内的土地利用涉及防洪项目以外的其他项目用地时，应当听取有关部门的意见。

　　2.防洪规划确定的扩大或者开辟的人工排洪道用地。人工排洪道用地是指在原有河道泄洪能力不足时，为确保防护区的防洪安全，人工修建分泄河道洪水工程所需占用的土地。由于修建或扩建人工排洪道需要占用新的土地，并且通常占地面积较大，涉及范围广，因此，本条对其规定了更加严格的审批程序，即由省级以上地方人民政府土地管理部门和水行政主管部门会同有关部门和有关地区核定，报省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准。

　　除上述规定范围以外的其他规划建设用地应作适当安排，但不应划定为规划保留区，包括规划建设的水利、水电枢纽工程建设用地和水库淹没区。

　　三、在规划保留区内采取的保护措施。在规划保留区采取的保护措施主要有两个方面：一是限制规划保留区内的土地使用，根据本条的规定，在规划保留区内不得建设与防洪无关的工矿工程设施，由于特殊原因，国家工矿建设项目确需占用规划保留区内的土地的，应当按照国家规定的基本建设程序报批并同时征求有关水行政主管部门的意见。一般来说，在规划保留区尚需一段时期才实施工程的地区可以搭建一些临时建筑，但不应建设永久性建筑。二是要向社会公告，告知公众规划保留区的范围及其使用目的，使公众知晓在规划保留区内国家对土地使用上的限制。

　　第十七条在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站等，应当符合防洪规划的要求;水库应当按照防洪规划的要求留足防洪库容。

　　前款规定的防洪工程和其他水工程、水电站的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书。

　　【释义】本条是关于建设防洪工程和其他水工程、水电站应当符合防洪规划要求的规定。

　　一、本条是根据我国目前在防洪工程和其他水工程、水电站的建设中存在的片面追求经济效益或局部利益而不遵守或不严格遵守防洪规划，导致这些工程失去防洪作用，严重威胁防护地区的防洪安全的实际问题而作出的一条有针对性的规定。

　　根据国民经济发展的要求，我国目前大多数水利建设工程都是兼有防洪、发电、灌溉、航运、渔业等用途的综合性工程，它们既具有防洪的社会效益，同时也具有相当的经济效益。由于防洪工程是我国防治洪水，减轻灾害的主要工程性手段，其他水工程、水电站也全部或部分地承担着防洪的任务，这些工程能否正常发挥其防洪作用直接关系到有关防护地区的人民群众生命财产安全，因此，防洪应是水利工程一项重要的任务。水利工程的建设和使用应当符合防洪的总体要求。防洪规划根据一定地区防洪安全的需要对有关的水工程建设从选址到建设标准都有一定的要求，主要是考虑防洪的需要，同时也兼顾了水利工程的经济效益，水利工程的建设只有在符合防洪规划的前提下才能完成预定的防洪任务。但是长期以来，由于缺乏对防洪规划实施的有效监督，一些地方存在着较多地考虑局部利益或单项工程效益的情况，严重影响了防洪规划的实施;有的水库建设由于资金不足等原因，未达到防洪标准，其堤坝的高度低于规划规定的标准，没有防洪库容;有的水库为了追求经济效益，没有按照规划的规定留足防洪库容，在汛期超限蓄水，致使洪水来临时这些工程难以启用，打乱了防洪工作的总体布署，造成了不良后果。为此，本条根据这一实际情况，从保证防洪规划切实得以贯彻实施出发，规定建设水利工程必须符合防洪规划的要求，水库应当按照防洪规划的要求留足防洪库容。“防洪库容”是指最低防洪限制水位至防洪高水位之间的水库容积。

　　二、防洪工程和其他水工程、水电站的建设是国家重要的基础设施建设，其投资规模较大。为了保证工程在设计和可行性研究阶段就适应防洪规划的要求，以免在工程建成后因不符合要求而改建造成不必要的浪费，本条规定了防洪规划同意书制度。根据本条的规定，防洪工程和其他水工程、水电站的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，应当事先向水行政主管部门申请填具防洪规划同意书，经有关的水行政主管部门签署同意意见后方可报批。规划同意书应当作为可行性研究报告的附件一同上报有关部门。这一规定有利于加强有关工程建设单位的防洪意识，有利于水行政主管部门监督防洪规划的有效实施，有利于保证防洪工程措施科学、到位，为全面执行防洪规划，做好防洪工作打下了坚实的基础。

　　第三章治理与防护

　　本章是关于治理与防护的法律规定。本章共十一条，第十八条至第二十八条。主要内容包括防治江河洪水的方法、策略，整治和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程应当遵循的原则以及规划治导线确定的程序，整治河道与其他事业之间的关系，河道、湖泊管理体制及管理范围的划定，禁止在河道、湖泊管理范围内从事某些有碍行洪的活动，禁止围湖造地、围垦河流，对居住在行洪河道内居民的外迁，护堤护岸林木的管理及采伐，如何处置壅水、阻水工程，建设工程设施应当符合防洪要求及河道内建设项目的审批制度，水行政主管部门对河道内的建设行使监督检查权。

　　第十八条防治江河洪水，应当蓄泄兼施，充分发挥河道行洪能力和水库、洼淀、湖泊调蓄洪水的功能，加强河道防护，因地制宜地采取定期清淤疏浚等措施，保持行洪畅通。

　　防治江河洪水，应当保护、扩大流域林草植被，涵养水源，加强流域水土保持综合治理。

　　【释义】本条是关于防治江河洪水的方法、策略的规定。

　　一、我国是世界上洪水灾害频繁的国家，在经历了历次洪水灾害后，我国劳动人民总结出了一套适合我国国情的防治江河洪水的有效方法，如在江河的中上游修建水库拦蓄洪水，并大力开展水土保持;在下游加固加高堤坝，整治河道，清淤疏浚，安排与建设蓄滞洪区，以蓄滞超标洪水。经过40多年的努力，初步治理水土流失70万平方公里，共修筑堤防24.6万公里，水库8.5万座，开辟蓄滞洪区98处，多次战胜洪魔，取得了举世瞩目的成就。

　　河道是洪水下泄的主要通道，并可以形成一定的行洪能力。水库、洼淀、湖泊是调蓄洪水的重要场所，保证必要的调蓄面积，就会给洪水留有容身之地，充分发挥水库、洼淀、湖泊调蓄洪水的功能，就可以调节洪水流量、减轻洪水压力，因此要严禁围湖造田。而要充分发挥河道的行洪能力，就需要加强对河道的治理与保护，避免在河道内设置障碍物阻拦洪水下泄，并定期清除淤积在河道内的泥沙，对河道进行疏浚，保持和增强河道的行洪能力，确保行洪畅通。清淤疏浚是防治江河洪水的一项重要措施，通过定期清淤疏浚，可以逐步把河道置于地面之下，改变地上悬河的危险状况。

　　二、1998年长江流域发生的特大洪水，其中一个重要的原因就是湖泊淤积萎缩，导致湖泊的天然蓄滞能力下降，比较典型的就是洞庭湖。洞庭湖是保证长江安全渡汛的主要蓄洪区，也可以说是武汉、江汉平原的救命湖。但是，由于洞庭湖区被大量围垦，使它的调蓄洪水能力严重下降。自50年代以来，调蓄洪水的容量减少了40%。据统计，全国被围的湖泊面积至少有140万公顷，减少蓄洪容量350多亿立方米。另外一个很重要的原因是，长江上游水上流失严重。由于人为和自然的因素，全国水土流失面积达到367万平方公里，占国土面积的38.2%。水土流失是我国生态环境的一个老大难问题，水土流失在破坏生态环境的同时，又使许多河流的中下游河床提高。如黄河已成为世界上典型的“地上悬河”，每年约有4亿吨泥沙淤积在河道内，河床平均每年抬高0.1米。在新乡，黄河滩面比地面高出近20米。许多中小河流也由于河道淤积，导致防洪能力下降，大堤加高的作用被河道淤积抵消了。只有进行水土保持综合治理，保护和扩大流域林草植被，涵养水源，才能防止水土流失，保护土壤不受暴雨冲刷，从而减少入河泥沙量，减轻河道淤积。目前，国务院已采取措施，决定将长江、黄河上中游的51个国家森工企业及地方森工企业全面停止采伐，转向造林。力争通过十几年的努力，使我国生态环境有较大改善，明显减少水土流失，改变长江、黄河等大江大河泥沙严重淤积状况。同时，根据条件与可能，对过度开垦、围垦的土地，有计划、有步骤地退耕还林、还牧、还湖，维护生态平衡，改善生态环境。

　　第十九条整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程，应当兼顾上下游、左右岸的关系，按照规划治导线实施，不得任意改变河水流向。

　　国家确定的重要江河的规划治导线由流域管理机构拟定，报国务院水行政主管部门批准。

　　其他江河、河段的规划治导线由县级以上地方人民政府水行政主管部门拟定，报本级人民政府批准;跨省、自治区、直辖市的江河、河段和省、自治区、直辖市之间的省界河道的规划治导线由有关流域管理机构组织江河、河段所在的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门拟定，经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门批准。

　　【释义】本条是关于整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程应当遵循的原则以及规划治导线确定程序的规定。

　　一、本条共分为三款。第一款是关于整治河道、修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程，应当遵循的原则的规定。河道整治，就是为稳定河槽、改善河流边界条件及水流流态而采取的工程措施。其主要任务是满足防洪、保护城镇等的需要。整治河道的工程措施有以下几种：一是护岸工程，通过修建丁坝、矶头、顺坝、平顺护岸等工程以控制主流，归顺河道，防止堤防和岸滩冲刷，安全泄洪;二是疏浚工程，利用挖泥船等工具，以及爆破、清除浅滩、暗礁等措施改善河流流态，保持足够的行洪能力;三是裁弯工程及堵汊工程，对过分弯曲河段进行裁弯取直，堵塞汊道等，扩大河道泄洪能力，集中水流。整治河道涉及上下游、左右岸的利益，尤其是对跨行政区划的河道整治，问题更是突出。过去有关地区在整治河道或修建控制河势工程时，大多只考虑本地区的需要，形成不少纠纷。如黄河禹门口至潼关河段是泥沙冲淤变化大、河势摆动频繁的游荡性河流，也是晋陕两省的界河。两岸群众以至两岸政府，为了本地区的利益，修建对自己一方有利的堤坝，任意改变河水流向，浪费了大量人力、财力，既造成不必要的损失，又成为社会不稳定的因素，有的还发生了械斗，造成人员伤亡。形成这种局面很重要的原因之一就是缺乏明确的规划治导线。1990年国务院批准水利部制定治导控制线。以此为依据，有关行政区已开始解决本地区存在的问题。晋陕西省也团结起来治河，有重点地解决一些突出的紧迫问题，并根据目前河势变化及存在的主要问题，在黄河流域综合规划中继续安排下一步治理的工程措施。

　　二、本条关于规划治导线的拟定程序是根据江河的重要程度，并考虑到省际关系的协调，区分不同的江河、河段规定了规划治导线不同的确定程序。

　　本条第二款是关于国家确定的重要江河的规划治导线拟定程序的规定。其中“规划治导线”是指河道整治后在设计流量下河道的平面轮廓，整治工程按治导线进行布设。国家确定的重要江河主要指长江、黄河、珠江、辽河、淮河、海河和松花江等河流。这七大江河既是我国流域面积、流量及长度居于前列的河流，同时又是城市集中、沿岸人口密集、经济文化发达的荟萃地区。如长江中下游和珠江三角洲等地区，是我国经济较发达的区域，其工农业总产值占全国的四分之三。防洪工作一旦出现疏漏，势必打乱整个国民经济部署，造成人民生命、财产不可估量的损失。因此，这七大江河的防洪工作就成为全国防洪工作的重中之重，其规划治导线的拟定也较为严格和谨慎，由所在的流域管理机构拟定，报国务院水行政主管部门批准。

　　三、本条第三款是关于其他江河、河段规划治导线拟定程序的规定。其他江河、河段的规划治导线由县级以上地方人民政府水行政主管部门拟定，报本级人民政府批准。跨省、自治区、直辖市的江河、河段和省、自治区、直辖市之间的省界河道，因其涉及到省级行政区域之间的利益和要求，由地方政府制定规划治导线，则利害关系较难协调，因此，本条规定，跨省、自治区、直辖市的江河、河段和省、自治区、直辖市之间的省界河道规划治导线由有关流域管理机构组织江河、河段所在的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门拟定，经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门批准。

　　第二十条整治河道、湖泊，涉及航道的，应当兼顾航运需要，并事先征求交通主管部门的意见。整治航道，应当符合江河、湖泊防洪安全要求，并事先征求水行政主管部门的意见。

　　在竹木流放的河流和渔业水域整治河道的，应当兼顾竹木水运和渔业发展的需要，并事先征求林业、渔业行政主管部门的意见。在河道中流放竹木，不得影响行洪和防洪工程设施的安全。

　　【释义】本条是关于整治河道与航运、竹木流放、渔业发展等事业之间关系的规定。

　　一、整治河道、湖泊，涉及多方面的关系。整治的目的是为了防洪，但在确保行洪安全的前提下，还应综合利用，充分发挥河道、湖泊的其他功能，如航运、竹木流放和发展渔业等等。我国水运资源丰富，长江、黄河、珠江、淮河、海河、辽河、松花江等七大水系，贯穿南北的京杭大运河，流域面积在1000平方公里以上的河流5800多条，河流总长43万公里，大多冬季不冻，水量充沛，具有发展水运的良好条件。从地区分布来看，淮河和秦岭以南地区水运资源丰富，航道条件好。长江、淮河、珠江三个水系的通航里程就占全国通航里程的82.3%，内河货运量占96.4%。从通航能力看，全国内河通航里程是10.9万公里，但能通航1000吨以上驳船的航道仅4500公里，占4.2%。

　　二、航道是河道、湖泊的通航水域。过去在航道和河道的整治、维护、运行中，矛盾时有发生，有些矛盾，长期难以解决，影响生产。因此，为解决河道与航道整治的关系，本条第一款规定，整治河道、湖泊，首先要考虑防洪需要，同时涉及航道的，还要兼顾航运需要，在整治前要征求交通主管部门的意见;整治航道，不能单纯考虑航运，还要符合防洪安全的要求，在整治前要征求水行政主管部门的意见。此外，在竹木流放的河流和渔业水域，整治河道与竹木流放、渔业生产之间也会彼此影响，整治河道要兼顾竹木流放、渔业发展的需要，事先征求林业、渔业行政主管部门的意见;在河道中流放竹木，有关部门要严格管理，不得影响河道行洪和防洪工程设施的安全。总之，要妥善处理各种利益间的关系，统筹兼顾，在确保防洪安全的前提下，充分发挥河道及其水域的综合功能。

　　第二十一条河道、湖泊管理实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则，加强防护，确保畅通。

　　国家确定的重要江河、湖泊的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段、湖泊，省、自治区、直辖市之间的省界河道、湖泊以及国(边)界河道、湖泊，由流域管理机构和江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门的划定依法实施管理。其他河道、湖泊，由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门或者国务院水行政主管部门授权的机构的划定依法实施管理。

　　有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地;无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。

　　流域管理机构直接管理的河道、湖泊管理范围，由流域管理机构会同有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定;其他河道、湖泊管理范围，由有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定。

　　【释义】本条是关于河道、湖泊管理体制和河道、湖泊管理范围划定的规定。

　　一、我国河流众多，流域面积100平方公里以上的河流有5万多条，总长度约45万公里。水面面积1平方公里以上的湖泊2300多个，总贮水量为7088亿立方米。河道是降雨径流的汇集地，又是排水、泄洪的通道，兼有输水、航运、养殖等多功能。因此，河流、湖泊沿岸大多成为人口密集、经济发达的地区。如我国的长江、黄河中下游地区，是我国社会经济发达的区域，集中着全国二分之一的人口、三分之一的耕地、四分之三的工农业总产值，我国的城市也都依水兴建。因此，防治洪水泛滥就成为各个历史时期防洪工作的重点，而其中加强河道管护就成为是否有效完成防洪工作的基础。

　　加强河道管护必须明确河道、湖泊管理的主体和客体，即由谁来管理、管理多大范围等事项。河流洪水是按照流域水文单元汇集的，上下游、左右岸、干支流联为一体，不可分离，是一个天然的系统，也就是本条所称的水系。其中“水系”是指由河流的干流和各级支流，以及流域内的湖泊、沼泽或地下暗河形成彼此相连的集合体，又称河系。由于地形、地质构造的不同和气候等因素的影响，各个水系的形状各异，并形成各个水系所具有的独特水文情势。按照自然规律和治水规律的要求，按水系统一管理比较科学，可以统筹兼顾各地区、上下游之间的利益，以求得到最大的效益。因此，确定在国家的重要江河、湖泊(包括长江、黄河、珠江、辽河、淮河、海河和太湖)设立了流域管理机构，各省、自治区、直辖市也设立了许多流域管理机构。根据国务院流域管理机构“三定”方案的规定，流域管理机构是水利部在各个流域的派出机构，在流域范围内代水利部行使水行政职能，按照水利部的授权协同地方执行《水法》，协助水利部负责流域内跨省、市河流及国际界河的治理与防洪安全，统筹各个流域水资源的综合开发、利用和保护，协调流域内省际水事纠纷及行业间的水事矛盾。这就是河道、湖泊按水系统一管理。同时，由于国家行政管理体系是按照行政区域建立的，并以行政区域为单元实施行政管理，所以在河道、湖泊的管理上，也应与国家行政管理体制相衔接，充分发挥各级政府及其水行政主管部门的作用，以提高管理效能。因此本条规定河道、湖泊管理实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。

　　二、按照统一与分级管理相结合的原则，本条第二款规定了河道、湖泊的管理体制是：国家确定的重要江河、湖泊的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段、湖泊，省、自治区、直辖市之间的省界河道、湖泊以及国(边)界河道、湖泊，由流域管理机构和江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门的划定依法实施管理。其他河道、湖泊，由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门或者国务院水行政主管部门授权的机构的划定依法实施管理。

　　三、本条第三、四款是关于河道、湖泊管理范围及其划定的规定。从狭义上讲，河道就是指河流，也就是江河的天然水流和天然河床。但是随着人们整治江河、防治水害、开发水利事业的发展，河道内建设了许多河流整治工程、堤防、护岸工程，河流已经不再是纯自然状态，河道内的各种防洪工程设施已经成为河道不可分割的组成部分。因此，河道的管护也必须从狭义的范畴脱离出来，才能真正达到管护的目的。为加强河道、湖泊的管理，防止在河道、湖泊附近从事有碍其管护的活动，确保防洪安全，需要划定一定的区域作为河道、湖泊的管理范围，由水行政主管部门实施管理。本条第三款将河道分成有堤防的河道和无堤防的河道，并分别规定了河道管理范围划定的原则，即有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地;无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。《河道管理条例》中已有此规定。《防洪法》将《河道管理条例》实施多年来行之有效的规定上升为法律规范，使其更加明确具体。《河道管理条例》颁布实施以来，全国普遍开展了河道、湖泊管理范围的确权划界工作。1992年原国家土地管理局、水利部联合发布了“关于水利工程用地确权有关问题的通知”([1992]国土(籍)字第11号)，对水利工程用地及其管理和保护范围内的土地的划界、登记发证问题作出了规定。河道、湖泊管理范围的具体划定，依照本条第四款的规定，流域管理机构直接管理的河道、湖泊管理范围，由流域管理机构会同有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定;其他河道、湖泊管理范围，由有关县级以上地方人民政府依照有无堤防的不同情况分别界定。

　　第二十二条河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。

　　禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。

　　禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。

　　在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，应当限定航速。限定航速的标志，由交通主管部门与水行政主管部门商定后设置。

　　【释义】本条是关于禁止在河道、湖泊管理范围内进行某些有碍河道行洪、输水活动的规定。

　　一、本条明确具体地规定了在河道、湖泊管理范围内禁止从事某些有碍河道行洪、输水的活动。这些禁止性规范，可以直接制约当事人的行为。《水法》第二十四条对此问题早有明确具体的规定，即“在江河、湖泊、水库、渠道内，不得弃置、堆放阻碍行洪、航运的物体，不得种植阻碍行洪的林木和高秆作物;在航道内不得弃置沉船，不得设置碍航渔具，不得种植水生生物;未经有关部门批准，不得在河床、河滩内修建建筑物。”并且在法律责任一章中还规定了罚则。虽然《水法》早有规定，但是，由于种种原因，有的河道、湖泊甚至处于无人负责的境地，因此不少人认为可以任意占用，废土废渣往里堆，垃圾废物往里倒;有的城市建设、工业建设侵占河床、河滩;有的行洪河道被围垦，种植阻水林木和高秆作物等等。这样，国家一方面大量投资修建防洪工程，提高河道行洪能力，整治疏浚河道，改善河道行洪条件，但与此同时，河道中人为地设置行洪、通航障碍，抵消了已经取得的成果，这种情况已经发展到十分严重的程度，并且已经成为防汛抗洪工作中的主要问题。因此，本条明确规定：河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，应当限定航速。限定航速的标志，由交通主管部门与水行政主管部门商定后设置。

　　二、本条共分为四款。第一款是关于在河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水要求的原则性规定。《河道管理条例》对此也有一些规定，如第十六条规定，城镇建设和发展不得占用河道滩地;城镇规划的临河界限，由河道主管机关会同城镇规划等有关部门确定。沿河城镇在编制和审查城镇规划时，应当事先征求河道主管机关的意见;第十七条规定，河道岸线的利用和建设，应当服从河道整治规划;计划部门在审批利用河道岸线的建设项目时，应当事先征求河道主管机关的意见;第二十一条规定，在河道管理范围内，水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求;滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。

　　三、本条第二款是关于在河道、湖泊管理范围内禁止建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的规定。在城乡建设和经济建设中，一些地方和单位与水争地、侵占河道建设各种建筑物，围垦河流、湖泊增加耕地，造成河流过流面积减少，泄洪不畅，壅高洪水位，延长了洪水过程，加大了防洪的压力。如湖南省某市1993年未经河道主管机关批准，违法修建舞水大桥，将河道由原来的215米，缩窄到140米，侵占河宽达34.9%，严重影响了河流的泄洪能力。

　　四、本条第三款是关于禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的规定。在河道内种植高秆阻水作物和林木，设置阻水鱼网，都会影响行洪。由于在河道内种植高秆作物，1996年8月黄河夹河滩的水位比历史最高水位高出0.67米，洪峰运行时间是常年的6倍左右。由于水位高，使黄河部分河道工程漫顶，大量工程出险，滩区大面积进水。

　　五、本条第四款是关于限定航速的规定，即在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，应当限定航速。这是因为，船舶航行时所产生的船行波不断冲击堤岸，极有可能危及堤岸安全，特别是在洪峰经过时，由于堤岸受洪水浸泡，本来就极易溃决，如果再加上船舶快速航行产生的船行波冲击，就很容易出现垮堤的情况，因此应当限定航速，以确保堤岸的安全。至于限定航速的标志，依照本条规定，由交通主管部门与水行政主管部门商定后设置。

　　第二十三条禁止围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准进行治理，有计划地退地还湖。

　　禁止围垦河道。确需围垦的，应当进行科学论证，经水行政主管部门确认不妨碍行洪、输水后，报省级以上人民政府批准。

　　【释义】本条是关于禁止围湖造地、围垦河流的规定。

　　一、我国是一个湖泊较多的国家，面积在1平方公里以上的有2300多个，湖泊总面积7.6万平方公里，占全国国土面积的0.8%左右。就水面面积计算，青藏高原的湖泊面积占48.4%;东部平原湖泊面积占31%;内蒙古、新疆湖泊面积占11.5%;东北平原湖泊面积占5.7%;云贵高原湖泊面积占1.4%;其他地区湖泊面积占2%。但是，长期以来，随着经济的快速发展和人口的不断增加，人与水争地的现象十分严重，特别是长江中下游地区，人口稠密、经济发达，盲目围垦的现象比较普遍，使一些河道过洪断面减小，湖区面积和蓄洪能力锐减，河湖防洪能力下降。对于围湖造田，应当进行历史分析。人类发展生产，改善生活条件，采用围湖造田的办法扩大良田面积，有其历史的必然性。但是，围湖造田给人类造就大片良田的同时，也带来了很多弊端，特别是围湖造田超过一定限度以后，还会带来很大的危害和灾难。由于大面积湖泊被围垦，丧失了吞吐洪水、调蓄洪峰的巨大能力，江河洪水越来越猛，洪水位越来越高，大大增加洪水灾害。围湖造田，不仅对防洪是一大祸害，并且对于排涝、航运、渔业和其他与湖泊有关的综合利用事业，也带来了不少危害。

　　由于盲目围垦，八百里洞庭越变越小，与解放前相比，洞庭湖湖面面积由1949年的4350平方公里，减少到现在的2691平方公里，调蓄能力由291亿立方米减少到138亿立方米。大量的超额洪水需要寻找出路，从而造成洞庭湖区洪涝灾害频繁发生的严峻局面。据统计，湖南大水灾年平均次数由70年代的0.25次上升到80年代的0.5次，1991年至1998年的8年当中就有6年发生特大自然灾害。另据统计，全国被围垦的湖泊至少有2000多万亩，减少蓄洪容量350多亿立方米。河湖防洪能力下降是近年来一些江河防洪形势紧张的重要原因。1998年长江流域发生了历史上罕见的特大洪涝灾害，又一次为我们敲响了应当尊重自然规律的警钟，只有尊重自然规律，人类才能得到自然的回报。退田还湖，才是防治江河洪水的一条出路，才能标本兼治，才能使湖区人民安居乐业。目前有些省已开始采取行动，把退田还湖等措施作为解决水患的战略性举措之一。湖南省委、省政府已采取措施整治洞庭湖，退田还湖后预计可增加湖面面积1886平方公里，加上现有的2691平方公里，到2010年，洞庭湖最大湖面面积可达4577平方公里，超过解放初期湖面237平方公里。

　　二、盲目围湖造地、围垦河道，既破坏了资源与环境，又妨碍了江河行洪、湖泊蓄洪的作用，危害人类自身的安全。河道是行洪的通道，湖泊具有调蓄江河洪水的功能，一旦被围垦，就会影响江河的宣泄能力和湖泊调洪容量，保持河道行洪和湖泊调蓄洪水的能力，对保障防洪安全具有重要意义。早在1988年通过颁布的《水法》第二十七条就对禁止围湖造地、禁止围垦河流作出了明确规定，即“禁止围湖造田。禁止围垦河流，确需围垦的，必须经过科学论证，并经省级以上人民政府批准。”《防洪法》在总结《水法》实施多年以来的经验后重新作出规定，将这一问题更加具体、明确。这样，既与《水法》协调一致，又针对防洪的需要，作出更为具体、明确的规定。可以说，这是对《水法》第二十七条规定的延伸。

　　第二十四条对居住在行洪河道内的居民，当地人民政府应当有计划地组织外迁。

　　【释义】本条是关于居住在行洪河道内居民外迁的规定。

　　一、行洪河道是保障洪水顺利下泄的通道，一旦堵塞，就会造成更大面积的损失。随着人口的增长，历史上形成的行洪区如黄河下游的滩地，淮河中下游的行蓄洪区内的居民点，与洪水争地的问题愈来愈突出，已严重影响洪水的宣泄;同时，经常行洪也限制了区内居民的生活和生产的发展，成为国内最贫困的地区之一。居住在行洪河道内的居民，生活水平大大低于其他地区的居民，一旦洪水来临，一年的辛勤劳作全化为乌有，甚至几十年的积蓄也毁于一旦。因此，当地政府有计划地组织居住在行洪河道内的居民逐步外迁，一方面可以保障行洪河道的畅通无阻，减少损失的扩大;另一方面也可以改善当地居民的生活水平，使其安居乐业。目前，山东省人民政府正在规划黄河下游滩区内居民的逐步外迁。

　　二、组织居住在行洪河道内的居民逐步外迁的工作难度较大，它涉及到几百万居民从行洪区内迁出的安置，是一项十分重大的社会系统工程。必须在国家政策的指导下，当地人民政府周密计划，有步骤、有秩序的进行，以达到行洪安全与改善人民生活两利的目的。组织外迁工作，一方面需要大量的投入，包括人力和财力的投入;另一方面安置也比较困难，有的长年居住在行洪河道内，让其外迁，还有些故土难离。但是，为了保障行洪河道的畅通无阻，保证防洪安全的大局，更主要的也是为了改善当地居民的生存环境。因此，这项工作又必须进行并争取及早完成，当地人民政府应当将外迁群众的生活妥善安置好，使这项工作成为改善当地群众生活水平、帮助当地群众脱贫致富的一条出路。1998年长江、嫩江流域发生的特大洪涝灾害，造成无数群众无家可归，当地人民政府可以借此“机会”，搞好居住在行洪河道内的居民外迁的工作。

　　第二十五条护堤护岸的林木，由河道、湖泊管理机构组织营造和管理。护堤护岸林木，不得任意砍伐。采伐护堤护岸林木的，须经河道、湖泊管理机构同意后，依法办理采伐许可手续，并完成规定的更新补种任务。

　　【释义】本条是关于护堤护岸林木管理及采伐的规定。

　　一、护堤护岸林木是保护河道、湖泊的天然屏障，是涵养水源、保持水质清洁的守护神，也是美化环境必不可少的绿色植物。护堤护岸林木是指在河道、湖泊堤防、岸线两侧种植的，保护堤岸安全的林木。依照我国《森林法》关于森林分类的规定，护堤护岸林属于防护林的一种，其主要作用是拦沙固滩，防止水浪对堤岸的冲刷，在防汛抗洪期间可以用作防汛抢险的物料。

　　二、护堤护岸林木属于河道、湖泊管理范围内保护堤岸安全必不可少的组成部分。多年来，水利部门在进行江河、湖泊治理和堤防维护、修建的同时，也组织营造了大量的护堤护岸林木，并进行管理。护堤护岸林木，不得任意砍伐，否则，汛期堤岸就有可能发生垮堤、崩塌，甚至决口，造成人员和财产损失。因此，对护堤护岸林木的管理就有别于其他的林木，其采伐须经河道、湖泊管理机构同意后，方可办理采伐许可手续，并要完成规定的更新补种任务。河道、湖泊管理机构不同意采伐的，则不得采伐。

　　三、按照《河道管理条例》第三十条的规定，河道管理单位可以对护堤护岸林木进行采伐，但应当限于抚育和更新性质的采伐和用于防汛抢险的采伐。同时，根据1991年林业部、水利部发布的“关于水利部门所属林木征收育林基金问题的通知”规定，凡在水利部门管辖的范围内，由水利部门出资在河(渠)道旁和水库周围植树成材后采伐的木材，免征育林基金。

　　第二十六条对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施，根据防洪标准，有关水行政主管部门可以报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令建设单位限期改建或者拆除。

　　【释义】本条是关于处理壅水、阻水工程设施的规定。

　　一、这是一条相当严厉的硬规定。责令建设单位限期改建或者拆除壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施，其目的是为了清除河道障碍物，保障行洪畅通，这是有关水行政主管部门采取的强制性行政措施。所谓壅水是指由于水流受阻而产生的水位抬高。例如在河流中建造的闸、坝或桥墩，或有冰凌阻塞时，均能引起壅水。有的河流由于上游修建了水库，洪水得到了调节，使下游河道水量减少，甚至有的断流、枯竭，这样就造成人们思想的麻痹，盲目围垦河道，违章在河道上进行生产和建设，形成人为障碍。特别是在河道中建设桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施，如果不符合防洪标准或有关的技术要求，就会成为阻水障碍物。这些活动有的缩小了过洪断面，有的增大了糙率，减小了流速，阻碍了洪水畅泄，形成壅水，抬高水位，降低河道行洪能力，威胁堤防安全。

　　二、在河道、湖泊管理范围内建设的桥梁、码头、引道和其他跨河工程设施，一般都是一些国家有计划建设的基础设施或比较重要的工程设施，其重要性是其他一些普通阻水障碍物，如房屋等所不能相比的。但如果考虑失当，严重阻水，严重影响防洪安全，也要进行处置，只是在程序上严于对普通阻水障碍物的处置。

　　《河道管理条例》第三十七条规定，“对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施，根据国家规定的防洪标准，由河道主管机关提出意见并报经人民政府批准，责成原建设单位在规定的期限内改建或者拆除。汛期影响防洪安全的，必须服从防汛指挥部的紧急处理决定。”本条是在总结了《河道管理条例》实施多年来的经验后作出上述规定的，使处置主体和处置程序更加完善。实施本条强制性处置措施的主体是有关水行政主管部门报请上级人民政府按照国务院规定的权限实施，也就是县级以上人民政府是实施本条强制性处置措施的主体。其中“国务院规定的权限”，目前还无此规定，需要在制定配套办法时予以具体化。处置的客体是对壅水、阻水严重的桥梁、码头、引道和其他跨河工程设施，本条强调的是壅水、阻水“严重的”跨河工程设施，换句话说，对壅水、阻水不严重的跨河工程设施的处置，不适用本条规定。这一条在立法时存在两种不同的意见，一种意见认为，对所有壅水、阻水的工程设施都应当限期改建或拆除;另一种意见认为，只有对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施，才应当限期改建或拆除。全国人大常委会法律委员会认为后一种意见比较切实可行，也便于操作。八届全国人大常委会第二十七次会议审议时，同意法律委员会的意见。于是规定为，“对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施，根据防洪标准，有关水行政主管部门可以报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令建设单位限期改建或者拆除”。

　　第二十七条建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通;其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意。

　　前款工程建设设施要占用河道、湖泊管理范围内土地，跨越河道、湖泊空间或者穿越河床的，建设单位应当经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后，方可依法办理开工手续;安排施工时，应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行。

　　【释义】本条是关于建设工程设施应当符合防洪要求及河道内建设项目审批制度的规定。

　　一、建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，有可能对防洪产生一定的影响，因此需要建立相应的管理制度。《河道管理条例》第十一条、第十二条对此问题作出了较为具体的规定，即“修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。”“建设项目经批准后，建设单位应当将施工安排告知河道主管机关。”“修建桥梁、码头和其他设施，必须按照国家规定的防洪标准所确定的河宽进行，不得缩窄行洪通道。”“桥梁和栈桥的梁底必须高于设计洪水位，并按照防洪和航运的要求，留有一定的超高。设计洪水位由河道主管机关根据防洪规划确定。”“跨越河道的管道、线路的净空高度必须符合防洪和航运的要求。”同时，为加强在河道管理范围内进行建设的管理，确保江河防洪安全，保障人民生命财产安全和经济建设顺利进行，根据《水法》和《河道管理条例》的规定，水利部、国家计划委员会于1992年4月3日颁发了《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》，将河道管理范围内建设项目的管理更加具体化、规范化。《防洪法》在总结《河道管理条例》实施多年来的经验后将这一问题上升为法律，使其更具有权威性，从而确保防洪安全。

　　二、依照本条规定，建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通;其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意。工程经过批准后，在动工兴建上述工程建设设施前，建设单位应当经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后，方可依法办理开工手续;安排施工时，应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行。

　　《河道管理条例》和本条关于河道管理范围内建设项目审批制度的规定，其管理的对象是不一样的，《河道管理条例》第十一条规定的管理对象较宽，即“修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施”;而本条则将上述管理对象加以区别，并规定了不同的管理制度：对于“建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施”适用本条关于河道管理范围内建设项目审批制度的规定;对于防洪工程和其他开发水利、防治水害、整治河道等工程，则适用本法第十七条关于规划同意书制度的规定，即“在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站等，应当符合防洪规划的要求;水库应当按照防洪规划的要求留足防洪库容”。“防洪工程和其他水工程、水电站的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书”。

　　规划同意书与河道管理范围内建设项目审批制度都是对河道管理范围内建设项目实施审批管理的制度。但是它们的管理对象不同，规划同意书制度的管理对象是江河、湖泊上建设的防洪工程和其他水工程、水电站等，其主要目的是审查这些工程建设是否符合防洪规划的要求，确保防洪规划的正确实施。河道管理范围内建设项目的审批管理制度是针对河道管理范围内建设的跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等非水工程设施，是使这些工程设施建设符合防洪等各项技术要求，保证河道安全和行洪通畅。

　　第二十八条对于河道、湖泊管理范围内依照本法规定建设的工程设施，水行政主管部门有权依法检查;水行政主管部门检查时，被检查者应当如实提供有关的情况和资料。

　　前款规定的工程设施竣工验收时，应当有水行政主管部门参加。

　　【释义】本条是关于水行政主管部门有权对河道内建设进行监督检查的规定。

　　一、为了确保防洪安全，也为了保障《防洪法》有效地实施，很重要的一条就是加强水行政主管部门对河道管理范围内各项建设和其他活动的监督管理。目前我国河道防护中发生的许多问题主要原因在于管理职权不明确，执法不力。这次《防洪法》明确了水行政主管部门对河道防护的监督管理权，即各级水行政主管部门有权检查在河道、湖泊管理范围内建设的工程设施，就是法律赋予水行政主管部门的监督检查权。

　　二、在河道、湖泊管理范围内建设的工程设施，是否符合防洪的要求，一方面需要建设单位本身严格按照《防洪法》的有关规定进行施工;另一方面也需要水行政主管部门进行监督检查，以确保河道、湖泊管理范围内建设的工程设施符合防洪要求。水行政主管部门进行监督检查时，被检查者应当如实提供有关的情况和资料，这既是对被检查者规定的义务，又是水行政主管部门履行职责监督工程设施符合防洪要求的必备条件。河道、湖泊管理范围内建设的工程设施竣工验收时，应当有水行政主管部门参加，竣工验收合格的，才可交付使用;否则，不得交付使用。

　　第四章防洪区和防洪工程设施的管理

　　本章是关于防洪区和防洪工程设施管理的规定。本章共九条，第二十九条至三十七条。主要内容包括：防洪区的分类及划定;防洪区内的土地实行分区管理;地方各级人民政府在防洪区安全与建设工作中的职责;洪泛区、蓄滞洪区内安全建设计划，有关扶持和补偿、救助制度及非防洪建设项目的洪水影响评价制度;防洪重点保护对象及保护要求;防洪工程设施的管理和保护措施;水库大坝的安全管理制度及防洪工程和设施、材料的保护措施等。

　　第二十九条防洪区是指洪水泛滥可能淹及的地区，分为洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区。

　　洪泛区是指尚无工程设施保护的洪水泛滥所及的地区。

　　蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等。

　　防洪保护区是指在防洪标准内受防洪工程设施保护的地区。

　　洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，在防洪规划或者防御洪水方案中划定，并报请省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后予以公告。

　　【释义】本条是关于防洪区的分类、划定的规定。

　　一、防洪区是防洪规划的重要内容之一。根据本条规定，防洪区是指洪水泛滥可能淹及的地区。这些地区都处于江河洪水位以下，洪水泛滥时可能淹及，因而受到洪水的直接威胁。就我国的实际情况而言，确定防洪区十分必要，一方面，我国从南至北，江河众多，几大水系又处于季风影响之下，历来洪水频繁;另一方面，我国有100万平方公里的国土，包括5亿亩耕地的地面高程低于江河洪水位以下，其上，则有多达6亿的人口和90%的城市，面临着洪水的威胁和影响。因此，这些地区是我国防汛抗洪工作的重中之重，而在这些地域广大的地区采取防汛抗洪措施，首先要分别具体情况，做好防洪规划，并依据防洪规划，划定防洪区，为实施各种防洪措施提供依据，保证防洪工作有的放矢。因此，针对实际，划定防洪区，是防汛抗洪工作的前提，也是关系到国计民生的一个重大问题。

　　二、防洪区的划分。根据具体情况和防洪的实际需要，本条将防洪区划分为洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区。其中，洪泛区是指防洪区中尚无防洪工程设施保护的地区，这类地区主要集中于我国人烟稀少的西部地区。蓄滞洪区是指河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等，是江河防洪体系中的重要组成部分。与洪泛区不同，蓄滞洪区的主要特点是人为控制和使用。蓄滞洪区的形成，有多种情况，但都是自然与人为因素的共同结果。历史上，一些低洼地和湖泊在汛期江河水位高涨时，自然蓄滞洪水，起到降低江河水位和蓄洪的作用。随着人口增多，生产的发展，这些地区出现了人水争地的局面，为了解决这种矛盾，当地群众将所处的低洼地与江河分开，在遇有较大洪水时，才有计划地使用该地区用于蓄滞洪水。形成蓄滞洪区的另一类情况，是我国北方一些地区，当地群众在江河的枯水期利用江河滩地从事耕作，在汛期江河水位上涨，淹及滩地时暂时撤离。例如，有土地300多万亩、人口160多万的黄河滩区及淮河、海河、松辽流域的大量河道滩地，都属于这种蓄滞洪区。所谓防洪保护区，则指防洪区中受到防洪工程设施保护的地区。与洪泛区、蓄滞洪区不同，防洪保护区强调防洪工程设施的保护，避免洪水淹及。如前所述，我国大面积的防洪区域内，一些地区如长江沿岸、珠江三角洲等地区城市集中，人口密集，经济发达;一些地区贯穿重要的交通干线，建设有重要的工矿、能源基地。目前，我国已建、在建的各种防洪工程设施，重点保护上述地区不受洪水淹及。应当明确，防洪区的划定，不是一成不变，而是随着国民经济的发展和防洪能力的提高而改变的。但是，防洪区一经划定，应当严格执行，针对防洪区的不同要求和实际情况，依法做好防洪工作，保障国家和人民生命财产安全。

　　三、关于防洪区的具体范围。划定防洪区，是防洪工作的前提和指导防洪工作和区内生产建设活动的依据。防洪区的具体范围，首先应当明确于有关地区的防洪规划和防御洪水方案之中。同时，防洪区的划定，是一件关系国计民生的大事，其划定的程序和审批应当严格、审慎。其次，防洪区的划定，牵涉到亿万群众的生产、生活，为社会、经济的方方面面所关注，划定防洪区和具体范围，应当为公众所周知。因此，本条第五款规定，洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，在防洪规划或者防御洪水方案中划定，并报请省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后予以公告。

　　第三十条各级人民政府应当按照防洪规划对防洪区内的土地实行分区管理。

　　【释义】本条是关于防洪区内的土地实行分区管理的规定。

　　一、对防洪区内的土地实行分区管理的依据。本条规定，对防洪区内的土地实行分区管理，应当按照防洪规划进行。对防洪区内的土地实行分区管理，就是对防洪区内有关土地利用活动的一种规划管理措施。根据国家有关法律的规定，土地利用活动应当符合规划要求，这里的规划，包括国土规划、土地利用总体规划、城市规划、防洪规划等。这些规划依据规划控制的不同功用，对有关土地利用活动的控制各有侧重。同时，法律也要求这些规划应当相互衔接或协调，共同规范和控制土地利用活动。例如，本法第十一条规定，编制防洪规划，应当与国土规划和土地利用总体规划相协调。土地管理法第二十三条规定，江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。由此可见，土地利用活动依据规划要求进行，受规划的控制和指导，并且，有关规划首先要处理好相互之间的关系。就本条规定的分区管理而言，其直接的依据应当是有关防洪要求的防洪规划。防洪规划在编制时，应当与有关土地利用总体规划相协调，保持法律对土地用途的管制和土地利用活动管理的一致性，使防洪区内的土地利用、开发和各项建设活动既符合防洪的需要，又能够兼顾土地的合理、有效利用原则。

　　二、分区管理的内容。对防洪区内土地的分区管理，既是实现防洪规划的措施，也是防洪规划在执行中的具体化。其具体内容应当视防洪区的不同类型而有所不同。目前，我国有关规定中已就蓄滞洪区的土地利用作出规定。如1988年国务院发布的蓄滞洪区安全建设与指导纲要，就以下土地利用活动及其分区管理作出了规定：

　　(一)在指定的分洪口门附近和洪水主流区域内，禁止设置有碍行洪的包括房屋在内的各种建筑物。上述范围内的土地，一般只限于农牧业生产以及其他露天方式使用，以保持其自然空地状态。

　　(二)在农村土地利用方面，应当按照蓄滞洪的机遇、概率及其特点，调整农业生产结构，积极开展多种经营。在种植业方面，应当根据自然规律，主要是抓好夏季作物生产，但在蓄滞洪机遇较少的地区，则应当在确保夏季农作物生产的前提下，力争夺取秋季农作物的生产;在蓄滞洪机遇较多的地区，则应当将农作物的生产重点放在夏季，对于秋季的农作物生产，则可以放弃。

　　(三)在蓄滞洪区内工业生产布局应当根据蓄滞洪区的使用机遇进行可行性研究。对使用机遇较多的蓄滞洪区，原则上不应布置大中型项目;使用机遇较少的蓄滞洪区，建设大中型项目必须自行安排可靠的防洪措施。禁止在蓄滞洪区内建设有严重污染物质的工厂和仓储设施。

　　(四)在蓄滞洪区内进行油田建设必须符合防洪要求，油田应当采取可靠的防洪措施，并建设必要的避洪设施。

　　(五)蓄滞洪区内新建的永久性房屋，必须采取平顶结构形式，以便当地居民应急避险，并避开洪水流路，否则不准建设。

　　(六)对于蓄滞洪区内已有的高地、旧堤，则应当尽量予以保留，以备临时避洪时发挥档水作用。

　　第三十一条地方各级人民政府应当加强对防洪区安全建设工作的领导，组织有关部门、单位对防洪区内的单位和居民进行防洪教育，普及防洪知识，提高水患意识;按照防洪规划和防御洪水方案建立并完善防洪体系和水文、气象、通信、预警以及洪涝灾害监测系统，提高防御洪水能力;组织防洪区内的单位和居民积极参加防洪工作，因地制宜地采取防洪避洪措施。

　　【释义】本条是关于地方各级人民政府在防洪区安全与建设工作中职责的规定。

　　一、防洪区安全建设的领导。在防洪区内，安全建设是防洪规划中的重要内容，是防洪区内防洪工作的核心部分，这项工作既包括防洪体系的建设和管理，也包括防洪区居民的教育和宣传工作和有关人口控制和扶持、补偿和救助工作。总之，防洪区安全建设涉及面广，又是防洪区的安全保障，有关各级人民政府应当根据本条的规定，担负起统一领导和组织防洪区的各项安全建设工作的职责。

　　二、防洪宣传和教育。防洪宣传和教育也是防洪区安全建设工作的一项内容。如果把防洪工程设施建设作为防洪安全建设中的硬件，对防洪区内的单位、居民进行防洪法律、知识的宣传、教育和普及工作就是不可缺少的软件。防洪区内的各项生产建设活动和居民的日常生活与防洪区的安全休戚相关，因此，防洪宣传和教育的目的在于提高广大群众对水患的认识，加深对防洪工作的理解和调动群众参与、配合防洪工作的积极性。为了促进这项工作，本条规定，防洪区的各级人民政府，应当组织有关部门、单位对防洪区内的单位和居民进行防洪教育，普及防洪知识，提高水患意识。实践中，有关宣传、教育工作的重点，包括如下几个方面：一是本地区洪水活动的情况，包括历史概况、洪水活动规律、特点及危害等，提高公众的水患意识。二是有关法律、法规和制度的宣传和普及，如本地区防洪规划对土地利用的要求，有关蓄滞洪水等措施的必要性及有关防洪区扶持、补偿和救助办法等，提高公众守法的自觉性和觉悟，保障公众受到救助的权利。三是宣传、普及有关防洪、避洪，自保救人的基本常识，提高公众防洪能力。

　　三、防洪体系建设。防洪体系中，防洪工程设施是防洪区防洪投入与建设的重点，也是防洪的基本物质保障，是抵御洪水的阵地和堡垒。防洪测报系统，包括水文、气象、通信、预警及洪涝灾害监测系统，在抗洪斗争中，如同耳目，是及时掌握、传送洪水活动情况的基本信息保障，尤其在科学技术发展日新月异的今天，发展有关信息技术，运用高、新、尖科学技术于防洪的测报领域，对防汛抗洪工作将带来重大转变。建国以来，国家投入人力、物力，建设和完善规模庞大的防洪工程体系，并在防汛抗洪中发挥了重大作用。但是，这项工作对今后的防洪要求来说，远未结束，并有待于进一步加强，现有的工程设施也有待于不断的维护。这些工作仍旧需要各级人民政府的领导和组织。

　　四、防汛抗洪是一项全民的事业，根据本法第六条的规定，任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。各级政府、有关部门和单位在领导、组织和实施各项防洪工作的同时，也应当采取措施，动员和组织防洪区内各单位和群众积极参与防汛抗洪，因地制宜，采取各种行之有效的防洪避洪措施。

　　第三十二条洪泛区、蓄滞洪区所在地的省、自治区、直辖市人民政府应当组织有关地区和部门，按照防洪规划的要求，制定洪泛区、蓄滞洪区安全建设计划，控制蓄滞洪区人口增长，对居住在经常使用的蓄滞洪区的居民，有计划地组织外迁，并采取其他必要的安全保护措施。

　　因蓄滞洪区而直接受益的地区和单位，应当对蓄滞洪区承担国家规定的补偿、救助义务。国务院和有关的省、自治区、直辖市人民政府应当建立对蓄滞洪区的扶持和补偿、救助制度。

　　国务院和有关的省、自治区、直辖市人民政府可以制定洪泛区、蓄滞洪区安全建设管理办法以及对蓄滞洪区的扶持和补偿、救助办法。

　　【释义】本条是关于洪泛区、蓄滞洪区安全建设计划及有关扶持和补偿、救助制度的规定。

　　一、在洪泛区、蓄滞洪区，防洪工作是一项长期性的工作，对防洪规划确定的各项安全建设工作，首先应当制定相应的计划，按照计划，有步骤地实施。对此，我国一些江河、湖泊及部分省区就洪泛区、蓄滞洪区的安全建设编制了专门的规划，按照规划，中央和地方政府与水行政主管部门有计划地安排有关建设项目。目前安全建设的总体水平仍旧与防洪规划的要求有很大差距，而各项建设工作不可能一蹴而就，需要制定长期计划和规划，在今后长期工作中逐步到位。在蓄滞洪区，强调安全建设计划，还突出体现在有关的人口控制问题上。解决蓄滞洪区的安全问题，发挥蓄滞洪区蓄滞洪水作用，关键是要处理好人水争地的矛盾。在既保障蓄滞洪区内人民生命财产安全，又实现蓄滞洪区蓄滞洪水的功用这一原则下，控制区内人口增长就成为蓄滞洪区安全建设计划中一个重要内容。控制蓄滞洪区内人口增长的措施，无非包括两种：一是控制人口的自然增长率和外来人口的迁入，二是组织区内人口外迁。根据有关规定和实践，蓄滞洪区人口控制办法主要包括：1.省级人民政府应组织有关部门制定蓄滞洪区人口控制规划，规定区内人口增长率必须低于省内其他地区，提出具体控制指标并建立分区人口册。限制人口迁入，明确区外迁入户口的审批机关，严格履行审批制度。2.经常进洪的蓄滞洪区应鼓励人口外迁或到其他地区工作，受保护地区的单位应面向蓄滞洪区招工，并予以优先安排。3.宣传蓄滞洪区域环境对人口容量的制约作用，加强计划生育工作，认真执行政府制定的人口规划。对人口超计划增长的蓄滞洪区，减少或停止国家给予的优惠待遇。人口外迁的主要形式，一是异地安置，二是就地上靠。

　　二、蓄滞洪区的扶持、补偿、救助制度和办法。由于蓄滞洪区为保护全局而作出牺牲，对其受到的损失，理应得到相应的补救。补救措施主要包括：国家和有关各级地方人民政府对蓄滞洪区给予扶持，开展适应规划要求的各种经济建设;对蓄滞洪区的人口外迁给予经济补偿;对灾后的恢复和重建给予救助;受益地区应当对蓄滞洪区的损失给予相应的补偿和救助。对上述扶持、补偿和救助制度和措施，国家和有关的省级人民政府可以制定有关的办法，予以规范。总之，对蓄滞洪区的扶持、补偿和救助制度，是防汛抗洪的一项特殊的经济措施，是保障蓄滞洪区人民生产、生活，符合全局利益要求的重要措施。

　　第三十三条在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。建设项目可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门审查批准的洪水影响评价报告。

　　在蓄滞洪区内建设的油田、铁路、公路、矿山、电厂、电信设施和管道，其洪水影响评价报告应当包括建设单位自行安排的防洪避洪方案。建设项目投入生产或者使用时，其防洪工程设施应当经水行政主管部门验收。

　　在蓄滞洪区内建造房屋应当采用平顶式结构。

　　【释义】本条是关于在洪泛区、蓄滞洪区内非防洪建设项目的洪水影响评价制度的规定。

　　一、确立洪水影响评价制度的必要性。本条规定的洪水影响评价制度，是本法关于防洪区内防洪措施中的重要内容。确立这项制度，其必要性体现在以下几个方面：

　　第一，适应防洪需要，有利防灾减灾。洪泛区、蓄滞洪区是受洪水威胁较为严重的地区，为防患于未然，在这些地区内的各项生产建设活动必须充分考虑洪水的威胁，采取相应的防御措施，其中的非防洪建设项目，有必要在开工建设前对洪水影响进行评价并采取防洪措施。

　　第二，严格非防洪建设项目审批程序，加强水行政主管部门在防洪工作中的监督管理作用，并制止非防洪建设项目的盲目立项，促进防洪工作制度化、规范化。

　　第三，历史经验和教训证明，忽视水患，盲目建设，甚至挤占防洪工程设施及其用地，不仅影响防洪安全，也会造成严重的社会、经济损失。

　　二、洪水影响评价制度的内容和程序。本条规定，在洪泛区、蓄滞洪区内建设各种非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。根据这一规定，洪水影响评价制度包括以下四个方面的内容：一是对洪水对建设项目可能产生的影响作出评价，如建设项目的选址，是否为洪水可能淹及的地区。二是对建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，如建设项目是否挤占了防洪工程设施及其用地，是否阻碍行洪等。也就是说，建设项目不仅要考虑防洪需要，也要避免对现有防洪工程设施的破坏、侵占等。三是在作出上述评价之后，提出建设项目防御洪水的措施，对需要建设有关防洪工程设施保护的，提出有关工程设施建设的方案;需要非工程性措施的，提出建设项目防洪、避洪的办法。四是在作出洪水影响评价和提出防御洪水的措施后，编制书面的洪水影响评价报告，以备有关水行政主管部门审查。本条同时对提交洪水影响评价报告的程序作出规定，即建设单位首先应当将其编制的洪水影响评价报告和拟定的防御洪水措施提交有关水行政主管部门审查，经水行政主管部门批准后，按照国家规定的基本建设程序，在建设项目可行性研究报告报送批准时一同报送。

　　三、蓄滞洪区内能源、交通等基础设施的洪水影响评价制度的特别规定。油田、铁路、公路、矿山、电厂、电信设施和管道等设施，是重要的基础设施，具有重要的社会、经济价值，在国民经济中具有重要地位。对这类基础设施的安全性要求较高，尤其是在蓄滞洪区内，安全性尤为重要。为避免和减少洪水影响，保障基础设施的安全，本条对这类设施的洪水影响评价作出特别规定，即洪水影响评价的内容应当包括建设单位自行安排的防洪、避洪方案;建设项目投入生产或使用时，其防洪工程设施应当经水行政主管部门验收。这样规定的目的，在于保证有关基础设施自身具备一定的防洪避洪能力。

　　四、房屋建设的特殊要求。实践证明，在蓄滞洪区内，各种建筑物在洪水淹及时往往成为当地群众暂时躲避洪水的“安全岛”，对减少人民生命、财产损失发挥了不可忽视的作用，成为蓄滞洪区内群众紧急避洪的有效方式。为了保证人民生命财产安全，本条在规定了非防洪建设项目洪水影响评价制度的同时，对房屋建设作出了特别规定，即各种房屋应当采用平项式结构。这里的房屋，应当包括学校、机关、企业事业单位等建设的各种永久性建筑物。

　　第三十四条大中城市，重要的铁路、公路干线，大型骨干企业，应当列为防洪重点，确保安全。

　　受洪水威胁的城市、经济开发区、工矿区和国家重要的农业生产基地等，应当重点保护，建设必要的防洪工程设施。

　　城市建设不得擅自填堵原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤;确需填堵或者废除的，应当经水行政主管部门审查同意，并报城市人民政府批准。

　　【释义】本条是关于防洪重点保护对象及保护要求的规定。

　　一、各种自然灾害中，洪水灾害往往威胁较大，在目前物质、技术水平，尤其是江河防洪标准还不是很高的情况下，确保关系国家、地区社会、经济稳定和发展的重要地区、单位的防洪安全是至关重要的。本条规定的防洪重点中，大中城市是国家和地区的政治、经济、文化的中心，人口密集，同时又是重要的航空、铁路、公路等交通枢纽;铁路、公路是联结各地区的纽带，是社会和经济运行的交通命脉;大型骨干企业是国民经济的支柱。因此，重点保障这些地区和单位的安全，既是保障国家和地区社会、经济稳定和正常运行，同时也保障了防洪工作中人员、物资的生产、运输和抢险救灾及灾后恢复重建工作能够顺利进行。

　　二、受洪水威胁的城市、经济开发区、工矿区和国家重要的农业生产基地等，应当重点保护，建设必要的防洪工程设施。之所以对这些地区如此规定，主要是考虑目前这些地区的防洪标准不高，而一旦遭遇洪水，会造成严重的生命、财产损失。我国许多大中城市沿河兴建，受洪水威胁，随着经济的发展，各种经济开发区数量不断增加，城区规模也不断扩大，城市及经济开发区人口密集，各项产业集中。在经济快速发展的同时，应当有相应的防洪措施跟得上去，而至目前，我国许多受洪水威胁、有防洪任务的城市、经济开发区等防洪标准较低，有的城市根本未设防，构成防洪一大隐患，成为我国防洪工作迫切需要加强的一个薄弱环节。确保这些地区的防洪安全，首要措施就是建设必要的防洪工程设施，提高防洪标准。这也是本条第二款规定的目的所在，即明确了当前防洪工程设施建设的重点目标，是受洪水威胁的城市、经济开发区、工矿区和国家重要的农业生产基地等需要重点保护的地区。

　　三、提高城市防洪能力，不仅要重点建设防洪工程设施，还要处理好城市发展与防洪的关系，维护已有防洪工程设施。根据本法的规定，城市防洪工程设施既包括人工建设的防洪围堤等工程设施，也包括原有的自然形成的河道沟汊、贮水湖塘洼淀等，这些设施在城市防洪中将发挥重要的行洪、蓄洪作用。由于城市建设发展较快，建设用地紧张，一些地方忽视防洪需要，城市建设擅自侵占、填堵河道和贮水湖塘等现象时有发生，给城市防洪安全带来严重隐患，后果也不堪设想。对此，本条明确规定，城市建设不得擅自填堵原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤。同时，为适应城市建设与防洪协调发展的需要，本条规定，对确需填堵河道沟汊、贮水湖塘洼淀或者废除已有的防洪围堤的，应当经水行政主管部门审查同意，并报城市人民政府批准。

　　第三十五条属于国家所有的防洪工程设施，应当按照经批准的设计，在竣工验收前由县级以上人民政府按照国家规定，划定管理和保护范围。

　　属于集体所有的防洪工程设施，应当按照省、自治区、直辖市人民政府的规定，划定保护范围。

　　在防洪工程设施保护范围内，禁止进行爆破、打井、采石、取土等危害防洪工程设施安全的活动。

　　【释义】本条是关于防洪工程设施管理和保护的规定。

　　一、防洪工程设施保护范围及划定。所谓防洪工程设施的保护范围，是指为保证防洪工程设施的正常运行管理的需要，在防洪工程设施的周边划定的一定范围的地域。在该地域范围内，通过禁止有关影响防洪工程设施正常运行或者威胁防洪工程设施安全的活动，达到保护防洪工程设施的目的。由于划定保护范围的核心工作，是用地问题。因此，关于防洪工程设施保护范围用地的划定，还应当按照土地管理法律、法规的规定进行。根据土地管理法的规定，建设项目用地，除兴办乡镇企业和村民住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地以外，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。其中，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。对省级人民政府批准的大型基础设施等建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准;在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内经批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。上述两种情况以外，建设项目占地涉及农用地转为建设用地的，由省级人民政府批准。此外，土地管理法对建设用地需要征用土地的批准权限作出规定，即：征用基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准;征用基本农田以外的耕地未超过三十五公顷、其他土地未超过七十公顷的，由省级人民政府批准，报国务院备案。国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并负责组织实施。根据土地管理法的上述规定，本条对防洪工程设施保护范围的划定，区分国有防洪工程设施和集体所有防洪工程设施，分别作出规定：属于国家所有的防洪工程设施，应当按照经批准的设计，在竣工验收前由县级以上人民政府按照国家规定，划定管理和保护范围;属于集体所有的防洪工程设施，应当按照省、自治区、直辖市人民政府的规定，划定保护范围。

　　二、对防洪工程设施保护范围内有关活动的强制性要求。划定防洪工程设施保护范围，目的在于保障防洪工程设施的正常运行和安全，防止有关活动对防洪工程设施的运行和安全造成危害和不良影响。对此，本条规定，在防洪工程设施保护范围内，禁止进行爆破、打井、采石、取土等危害防洪工程设施安全的活动。由此可见，防洪工程设施保护范围，就是前述有关活动的禁区，是防洪工程设施的保护区。

　　第三十六条各级人民政府应当组织有关部门加强对水库大坝的定期检查和监督管理。对未达到设计洪水标准、抗震设防要求或者有严重质量缺陷的险坝，大坝主管部门应当组织有关单位采取除险加固措施，限期消除危险或者重建，有关人民政府应当优先安排所需资金。对可能出现垮坝的水库，应当事先制定应急抢险和居民临时撤离方案。

　　各级人民政府和有关主管部门应当加强对尾矿坝的监督管理，采取措施，避免因洪水导致垮坝。

　　【释义】本条是关于水库大坝安全管理的规定。

　　一、保障水库大坝安全的重要性。我国江河众多，大力兴建水库，一方面可以充分利用水资源为社会服务，在农业灌溉、发电、生产和生活供水、水产养殖及改善生态环境等许多方面能够产生巨大的经济效益和社会效益。另一方面，建设水库，兴修水利，在调节旱涝、蓄水防洪等方面也发挥了重要作用。据统计，至1995年底，我国已兴建库容在10万立方米以上的水库8.4万多座，总库容达到4700多亿立方米。但是，水库的正常运行和发挥其功用，必须建立在安全、可靠的基础之上。保障水库安全，离不开严格的日常安全检查和监督管理。水库作为重要的拦河蓄水的建筑工程设施，任何微小的隐患如不能及时排查、消除，都可以造成垮坝等严重事故，其后果不堪设想。此外，许多水库兴建以来，有的已运行时间较长，有的设计标准不符合现今的标准和要求，甚至有的已是“带病运行”，迫切需要进行除险加固。因此，加强水库大坝的安全管理，采取有关的除险加固措施，并做好应急抢险准备，是一项重要而紧迫的工作。

　　二、水库大坝安全管理措施，根据本条规定，主要包括以下几项：

　　第一，明确安全管理职责，加强各级人民政府的组织领导。明确管理职责，首先，要明确水库大坝主管部门及其职责。根据谁兴建，谁管理的原则，确定各级水利、能源、交通、农业等部门为其各自管辖的水库大坝的主管部门。其次，明确监督管理部门及其职责，即国务院水行政主管部门应当会同国务院有关部门对全国的大坝安全实施监督，县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关主管部门对本行政区域内的大坝安全实施监督。第三，建立各级人民政府及其大坝主管部门对大坝安全的责任制，加强各级人民政府在大坝安全监督管理、应急抢险、大坝维护的投入等方面的组织、协调和领导作用。

　　第二，规范水库大坝建设管理工作，保障大坝质量，保证符合防洪抗震标准。水库大坝的设计、建设管理是保证大坝安全的首要环节，应当严格依据规范进行。根据《水库大坝安全管理条例》的规定，建设水库大坝，必须符合国务院水行政主管部门会同有关大坝主管部门制定的大坝安全技术标准;兴建大坝必须进行工程设计，工程设计必须由具备相应资格证书的单位承担;大坝施工必须由具备相应资格证书的单位施工，并按照施工承包合同规定的设计文件、图纸和有关技术标准进行施工，质量不符合设计要求的必须返工或者采取补救措施;大坝竣工后，由大坝主管部门组织竣工验收;大坝工程设计应当包括工程观测通信、动力、照明、交通、消防等管理设施的设计;兴建大坝时，应当按照批准的设计文件，报请县级以上人民政府依照国家规定划定管理和保护范围等。

　　第三，规范水库大坝的安全运行管理，包括配备大坝安全管理人员，健全日常监测检查和养护维修制度;建立定期检查制度和鉴定制度，对大坝实行注册登记制度。目前已制定并实施的《水库大坝安全管理条例》、《水库大坝安全鉴定办法》和《水库大坝注册登记办法》等都是水库大坝安全管理的重要规范和依据，应当严格执行。

　　第四，对未达到设计洪水标准、抗震设防要求或者有严重质量缺陷的险坝，大坝主管部门应当组织有关单位采取除险加固措施，限期消除危险或者重建，有关人民政府应当优先安排所需资金。

　　第五，对可能出现垮坝的水库，应当事先制定应急抢险和居民临时撤离方案。

　　三、对尾矿坝的监督管理。尾矿坝是一种特殊坝体设施，但同样应当保证安全，否则因洪水垮坝造成的生产及财产等各种损失也是相当严重的。由于对尾矿坝的管理与水库大坝的管理有所不同，其监督管理也有待于规范和加强，因此，本条规定，各级人民政府和有关主管部门应当加强对尾矿坝的监督管理，采取措施，避免因洪水导致垮坝。

　　第三十七条任何单位和个人不得破坏、侵占、毁损水库大坝、堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料等。

　　【释义】本条是关于保护防洪工程、设施和材料的规定。

　　一、保护防洪工程和设施的必要性。防洪工程和设施是用于防洪的基础设施。防洪工程设施的安全能否得到保障，关系到一方的人民生命、财产安全。而防洪工程和设施的安全保障，不仅在于其建设和运行的安全管理，也在于防止其遭受人为的破坏。建国以来，国家对水利建设投资1400多亿元，群众投劳折资2400多亿元，建成总值3000多亿元的水利工程设施，包括8.4万座水库，3万多座水闸，24万多公里堤防和其他大量防洪设备及器材。这些水利设施为保护城镇、耕地、企业和交通的安全，保证工农业生产和整个国民经济的持续、稳定发展作出了巨大贡献。但是，这些防洪设施同时也屡遭人为破坏，有的破坏行为恶劣，不仅造成国家财产损失，也严重威胁到防洪安全，社会危害极大。据统计，多年来，全国每年都要发生万余起破坏案件，直接经济损失上亿元，保护防洪工程、设施的安全刻不容缓。破坏防洪工程设施主要表现为以下几种情况：一是不法分子，包括犯罪团伙以防洪工程设施为犯罪对象，大肆盗取防洪设备、器材;二是一些地方在发展经济的过程中，不顾防洪安全，擅自侵占防洪工程设施用地，甚至填毁防洪大堤;三是一些单位和个人法制观念不强，不爱护防洪工程设施。

　　二、对破坏、侵占、毁损水库大坝等防洪工程和水文、通信设施及有关防汛器材、物料的，依据本法第六十一条的规定，追究相应的法律责任。

　　第五章防汛抗洪

　　本章是关于防汛抗洪的规定。本章共十条，第三十八条至四十七条。主要内容包括：防汛抗洪工作的责任制度和职责分工;防汛指挥机构的设置、组成及职责;防御洪水方案的制定和地位;汛期起止日期的确定及紧急防汛期的宣布;防汛指挥机构有关行政措施的授权;汛期内有关部门和单位的职责和任务;汛期内水库等水工程设施的使用和调度;紧急防汛期内防汛指挥机构采取有关紧急措施的职权;国务院、省级人民政府及其防汛指挥机构启用蓄滞洪区的权限;发生洪涝灾害后，有关人民政府对救灾工作和水毁工程设施修复的职责等。

　　第三十八条防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。

　　【释义】本条是关于防汛抗洪工作的责任制度和职责分工的规定。

　　防汛抗洪工作是一项社会性、综合性很强的工作，涉及社会的各行各业。因此，加强防汛抗洪工作的统一领导，确保汛期的统一指挥和调度，充分发挥各有关部门的作用，确保防汛抗洪工作的顺利进行，首先应当明确防汛抗洪工作的组织和领导责任和工作分工，这是做好防汛抗洪工作的重要保证。根据本条规定，有关防汛抗洪责任制度，包括以下两方面内容：

　　一、实行防汛抗洪工作首长负责制，即各级人民政府行政首长对本地区的防汛抗洪工作负责，在防洪过程中，负责组织、指挥和领导。防汛抗洪工作的行政首长负责制，并不是仅适用于汛期，而是一种常年的工作制度。具体讲，各级人民政府行政首长在防汛抗洪工作中的职责主要包括以下七项：

　　第一，负责组织制定本地区有关防洪的措施、办法。组织做好防汛宣传和思想动员工作，增强政府、部门和广大群众的水患意识。

　　第二，根据流域总体规划，动员全社会的力量，广泛筹集资金，加快本地区防洪工程的建设，不断提高抵抗洪水的能力。负责督促本地区重大清障项目的完成。

　　第三，负责组建本地区常设防汛办事机构，协调解决防汛抗洪经费和物资等问题，确保防汛抗洪工作顺利开展。

　　第四，组织有关部门制定本地区主要江河、重要防洪工程、城镇及居民区的防御洪水和台风的各项措施预案，包括运用蓄滞洪区，并督促各项措施的落实。

　　第五，掌握本地区汛情，及时作出部署，组织指挥当地群众参加抗洪抢险，坚决执行上级的防汛命令。在防御洪水设计标准内，确保防洪工程的安全;遇有超标准洪水，要采取一切必要措施，尽量减少洪水灾害，切实防止因洪水而造成大量人员伤亡事故。对重大情况，要及时向上级报告。

　　第六，洪灾发生后，组织各方面力量迅速开展救灾工作，安排好群众生活，尽快恢复生产，修复水毁防洪工程，保持社会稳定。

　　第七，各级行政首长对防汛抗洪工作必须切实负起责任，确保安全度汛，防止发生重大灾害损失。如因思想麻痹、工作疏忽或处置失当而造成重大灾害后果的，要追究其领导责任，对情节严重的，追究其相应的法律责任。

　　二、完善分级、分部门负责制。分级负责是我国行政管理工作的一项基本制度，防汛抗洪工作实行分级负责，符合防汛抗洪工作的实际需要，也是适应行政管理工作的需要。各级人民政府根据分级负责制的要求，应当加强对防汛抗洪工作的领导，采取措施，做好防汛抗洪工作，确保防洪安全，减轻洪水灾害造成的损失。各有关部门在本级人民政府的领导下，服从本级人民政府防汛指挥机构的统一指挥，按照统一部署，根据分工，各司其职，各负其责，密切配合，切实履行本部门的职责。目前，国家防汛抗洪分部门负责制度所涉及的部门主要有：计划部门，负责协调安排防洪建设、修复水毁工程的资金和计划内物资;经济综合管理部门，负责协调安排抗洪救灾资金和物资;水利部门，负责防洪工程的管理，提供雨情、水情、洪水预报，负责所辖防洪工程的运行安全，组织防洪抢险及水毁防洪工程的修复工作;公安部门，负责维护防汛抢险秩序和灾区社会治安工作，协助组织群众撤离和转移，打击犯罪活动，做好防汛抗洪的治安保卫工作;民政部门，负责灾民的生活救济工作;财政部门，负责防汛经费的及时下拨和监督使用;电力部门，负责所辖水电站的运行安全和防汛指挥机构防洪调度命令的实施，保障电力供应;交通部门，负责所辖交通设施的防洪安全，督促船舶航行服从防洪安全要求，配合水利部门做好汛期通航河道的堤岸保护，优先运送防汛抢险人员和物资、设备等。

　　第三十九条国务院设立国家防汛指挥机构，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作，其办事机构设在国务院水行政主管部门。

　　在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构。

　　有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门;必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。

　　【释义】本条是关于防汛指挥机构的设置、组成及职责的规定。

　　一、防汛指挥机构的设置。根据本条规定，我国各级防汛指挥机构主要有：

　　第一，国务院设立的国家防汛指挥机构，由国务院副总理任总指挥，国务院副秘书长、国务院水行政主管部门、国家计委、国家经贸委负责人任副总指挥，其他成员由国务院所属各有关部门、人民解放军、武装警察部队等单位的领导担任。

　　第二，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设置的地方防汛指挥机构，由地方人民政府主要领导人、有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成。

　　第三，重要江河、湖泊防汛指挥机构，由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成。目前我国已设立了黄河、长江防汛指挥机构，其他重要江河有些也已设立了类似的机构。

　　二、防汛指挥机构的职责。根据有关规定，各级防汛指挥机构的职责如下：

　　第一，国家防汛指挥机构的主要职责，包括：执行国家有关防汛工作的方针、政策，拟定防汛法规，组织制定重要江河的防御洪水方案，督促检查各地防汛计划和防汛准备，协调国务院有关部门的防汛工作，会同国务院有关部门审定防洪资金和防汛补助经费，负责全国重点防汛物资储备、调拨及管理，在汛期掌握水情、汛情、灾情，及时向国务院提出报告，对防汛抗洪重大问题提出处理建议，开展防汛抗洪宣传教育和技术培训等。

　　第二，县级以上地方各级防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作。主要职责是：执行有关法律、法规和上级命令，制定和审批所辖范围内江河、湖泊防御洪水方案和防汛工作计划，督促检查防汛准备和防洪工程的修复，会同有关部门安排防洪经费，储备和管理防汛物资，掌握本地区的水情、汛情、灾情，向上级提出报告和建议，发布洪水预报、警报，下达和执行防汛调度命令，组织防汛队伍，指挥防汛抢险及灾区人员安全转移，开展防汛工作的宣传教育和培训工作。

　　第三，重要江河、湖泊防汛指挥机构，负责本流域所管辖范围内的防汛抗洪工作，其职责与各级地方防汛指挥机构的有关职责基本一致。

　　三、防汛指挥机构的办事机构。防汛抗洪工作是一项长期工作，为保持防汛工作的连续性，有必要设立相应的日常办事机构。根据本条规定，各级防汛指挥机构的办事机构，应当设在同级水行政主管部门。在必要时，也可以在建设行政主管部门设立相应的办事机构，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。

　　第四十条有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府根据流域规划、防洪工程实际状况和国家规定的防洪标准，制定防御洪水方案(包括对特大洪水的处置措施)。

　　长江、黄河、淮河、海河的防御洪水方案，由国家防汛指挥机构制定，报国务院批准;跨省、自治区、直辖市的其他江河的防御洪水方案，由有关流域管理机构会同有关省、自治区、直辖市人民政府制定，报国务院或者国务院授权的有关部门批准，防御洪水方案经批准后，有关地方人民政府必须执行。

　　各级防汛指挥机构和承担防汛抗洪任务的部门和单位，必须根据防御洪水方案做好防汛抗洪准备工作。

　　【释义】本条是关于防御洪水方案制定和地位的规定。

　　一、防御洪水方案是针对江河、湖泊可能发生的各种量级的洪水，事先确定各类防洪工程，包括水库、闸坝、堤防、蓄滞洪区等的运用标准、时机、方式和承担的具体任务等，并明确各项重要防洪工程启用的批准机关和组织实施者以及围绕防御洪水方案的实施应采取的有关措施的总称。简言之，防御洪水方案是在现有防洪工程设施和自然地理条件下，对可能发生的各种不同类型的洪水预先制定的防御对策和计划安排，是各级人民政府防汛指挥机构实施防洪调度决策和抢险救灾的依据。因此，防御洪水方案是防洪减灾的前提。

　　二、防御洪水方案的制定依据。防御洪水方案是防洪减灾的对策和方案，其制定必须符合防洪的实际需要，有科学合理的依据。所谓符合防洪需要，就是有防洪任务的地方、重要江河，都应当制定相应的防御洪水方案;所谓科学合理的依据，是指防御洪水方案应当根据流域综合规划、防洪工程设施的实际状况和国家规定的防洪标准制定。根据本法的规定，流域综合规划是开发利用水资源和防治水害的综合规划，江河、湖泊治理以及防洪工程设施的建设，应当符合流域综合规划，与流域水资源的综合开发相结合。因此，防御洪水方案应当服从于流域综合规划。

　　三、防御洪水方案的制定、审查、批准权限。防御洪水涉及全社会的方方面面，是一项复杂的系统工程，因此，防御洪水方案的制定也要求有严格的制定、审批程序，并具备应有的权威性。根据本条的规定，防御洪水方案应当由县级以上有关人民政府负责制定和审批。根据防洪需要，有关的防御洪水方案根据制定和审批权限、程序的不同要求可分为以下几类：(1)县级以上地方行政区域内的防御洪水方案。凡有防洪任务的县级以上地方人民政府，都应当对本行政区域内的防洪工作制定防御洪水方案。(2)跨省的其他江河的防御洪水方案，由有关流域管理机构会同有关省级人民政府制定，报国务院或者国务院授权的有关部门批准。其中，对于跨县、或者跨市的防御洪水方案，同样由其共同的上一级人民政府负责制定，即由有关市级人民政府或者省级人民政府制定。(3)重要江河，即长江、黄河、淮河、海河的防御洪水方案由国家防汛指挥机构制定，报国务院批准。这是因为，重要江河洪水灾害较为严重，防洪任务艰巨，事关大局，并且这些江河流域面积大，每条河流一般都穿越数省，因此本条对其防御洪水方案的制定、审批规定较为严格。

　　四、防御洪水方案的法律地位。既然防御洪水方案是指导各级人民政府防汛抗洪的重要对策和方案，防御洪水方案一经制定并批准，就必须严格执行。为保证防御洪水方案的执行，保证防洪工作的顺利进行，本条规定，防御洪水方案经批准后，有关地方人民政府必须执行;各级防汛指挥机构和承担防汛抗洪任务的部门和单位，必须根据防御洪水方案做好防汛抗洪准备工作。

　　第四十一条省、自治区、直辖市人民政府防汛指挥机构根据当地的洪水规律，规定汛期起止日期。

　　当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。

　　【释义】本条是关于汛期、紧急防汛期的规定。

　　一、汛期和紧急防汛期确定的依据。汛期，包括紧急防汛期是防汛抗洪工作的主要期间。我国每年防汛抗洪工作的准备及行动部署活动主要依据规定的汛期到来而进行，汛期的结束而终止。确定汛期，能够有效集中安排和统一指导防汛工作，有利于提高防汛抗洪工作的效率，规范防汛抗洪行动，并避免因防汛抗洪工作不统一造成的不应有的失误。确定汛期的起止日期，实际上是依据当地的洪水规律而定。由于地理和气候条件等因素的影响，降水、融雪、冰凌及台风等自然活动有一定的时间性和规律，因此，我国大部分地区进入汛期受季节的影响十分明显。例如，我国的雨季随季风的进退和西太平洋副热带高压的移动而形成，在每年的四至六月份，南岭和珠江流域即进入暴雨期，六月中旬至八月中旬长江、淮河流域进入暴雨期，七月中旬至八月，华北、东北地区进入暴雨期。同时，台风活动亦有明显的季节性，我国东南沿海每年登陆的台风有四分之三以上集中出现在七至九月份。由此可见，上述自然活动产生的洪水受季节影响大，有明显的时间规律，这一自然规律就是每年汛期确定的主要依据。

　　二、关于紧急防汛期的宣布。紧急防汛期与汛期含义并不相同，紧急防汛期一般是指汛期内的某一时段，在防汛中出现某种险情而宣布的一种防汛工作的紧急时期。在实践中的表现情形主要包括江河、湖泊的水情接近或者超过警戒保证水位或者安全流量、水库水位接近设计洪水位、防洪工程设施发生重大险情等。在紧急防汛期，发生较大洪水灾害的可能性较大，并且情势急迫，防汛抗洪任务十分紧急，有必要在这种非常时期采取一些非常的防汛抗洪措施。为了便于充分调动各方面力量，加强防汛抗洪的领导和组织工作，在防汛抗洪工作中采取应急措施，规定紧急防汛期是十分必要的。宣布进入紧急防汛期，一方面要果断、准确、及时，否则贻误战机，后果不堪设想;一方面，也要慎重，否则会影响社会的正常生产、生活活动，也会造成人力、物力的不必要的浪费。

　　三、规定或者宣布汛期、紧急防汛期的权限。本法赋予县级以上地方防汛指挥机构指挥本地区的防汛抗洪工作的职责，其职责之一就是负责规定或者宣布汛期、紧急防汛期。为了保证防汛抗洪工作的统一指挥和组织，适应洪水活动规律，在实践中，由省级人民政府防汛指挥机构规定汛期。紧急防汛期一般出现于某一地域，因此，规定由县级以上人民政府防汛指挥机构宣布为宜。

　　第四十二条对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除;逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。

　　在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。

　　【释义】本条是关于防汛指挥机构有关行政措施的授权的规定。

　　一、赋予防汛指挥机构行使有关行政措施权力的必要性。目前一些单位、个人不顾防洪安全，在河道、湖泊范围内人为设障的情况严重，并屡禁不止，对防洪工作构成严重危害。同时，对可能阻碍行洪的桥梁等建筑物，在必要时需要由权威部门及时作出拆除等紧急处置措施，如果在这种问题上授权不明，造成扯皮，后果不堪设想。防汛指挥机构是领导和指挥全国、地区防汛抗洪工作的机构，为保证其所发布命令的执行，保证防汛抗洪工作的顺利进行，应当由法律赋予防汛指挥机构必要的行使行政措施的权力。

　　二、本条授予防汛指挥机构行使以下两方面的权力：一是对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，由防汛指挥机构责令限期清除。对逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除。二是在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。

　　三、实行“谁设障、谁清除”的原则，对逾期不清除阻水建筑物的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。这一规定，既明确了清除阻水建筑物的责任，也授权防汛指挥机构在清除阻水建筑物方面实施行政代执行。

　　第四十三条在汛期，气象、水文、海洋等有关部门应当按照各自的职责，及时向有关防汛指挥机构提供天气、水文等实时信息和风暴潮预报;电信部门应当优先提供防汛抗洪通信的服务;运输、电力、物资材料供应等有关部门应当优先为防汛抗洪服务。

　　中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵应当执行国家赋予的抗洪抢险任务。

　　【释义】本条是关于在防汛抗洪期间有关部门和单位、中国人民解放军、中国人民武装警察部队以及民兵的职责和任务的规定。

　　一、本条第一款是关于在汛期有关部门及单位的职责和任务的规定。在汛期，密切监测气象的发展和变化，及时掌握天气、水文等实时信息和风暴潮信息，尽最大的努力争取更早、更准确的预知洪水和风暴潮的发生和发展过程，以便防汛指挥机构和有关单位及早在人力、物力等方面做好防汛抗洪工作。

　　及时准确地收集、掌握、分析雨情、水情和风暴潮信息，对防汛抗洪至关重要，否则汛情不明很难作出正确的决策。气象部门密切监视天气的变化，及时发布预报。我国水文系统共有雨量站16273处，气象系统有雨量站2300处，遍布全国各地，能够及时测报雨量信息。通过天气和降雨的实况和预报，作出江河、湖泊洪水和风暴潮预报，并对洪水和风暴潮进行适时监测，提供给防汛指挥机构。防汛指挥机构根据汛情及时作出部署，组织防汛队伍抗洪抢险。各有关部门则应当在电力、通讯、物资、运输等方面提供保障，充分发挥各单位、各部门各自的职能，团结协作，共同完成防汛抗洪任务。

　　国家防汛抗旱总指挥部于1993年[国汛32号文]印发了关于国家防汛抗旱总指挥部所有成员单位的职责分工，(1998年国务院机构改革后，国家防汛抗旱总指挥部正在草拟新的所有成员单位的职责分工)。每年汛期在国务院的统一领导下，电力、通讯、物资、运输等单位密切配合共商防汛抗洪大计，并及时提供各种条件，团结抗洪。在1998年长江、嫩江、松花江流域发生的特大历史性洪涝灾害中，各级气象、水文部门加强天气和水情的监测，比较及时准确地提供了天气、汛情预报，为各级领导决策和指挥提供了依据，为抢险救灾和人员安全转移争取了时间。

　　二、本条第二款是关于中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵执行国家赋予的抗洪抢险任务的规定。当防洪工程发生重大险情或群众生命和国家财产受到严重威胁，地方防汛队伍力量不够时，需要及时调动中国人民解放军和中国人民武装警察部队执行国家赋予的抗洪抢险任务，确保安全。《国防法》第十七条规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民，它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，全心全意为人民服务。”《国防法》第二十二条规定：“中华人民共和国的武装力量，由中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵组成。”《国防法》中对我国武装力量的性质和任务作了明确规定，根据其性质和任务，它无疑是抗洪抢险的主要力量。历次抗洪抢险的实践已充分表明，人民解放军和武装警察部队在抗洪抢险中，行动迅速、有效，在人员抢救和财产保卫方面，起着重要的不可缺少的作用，他们用生命和血汗谱写了一曲又一曲英雄的凯歌，和灾区人民建立了浓厚的鱼水般情谊。这是我国社会主义的特色之一，这充分表现了我国武装力量属于人民的特有的本质属性。所以《防洪法》中规定，中国人民解放军和中国人民武装警察部队和民兵应当执行国家赋予的抗洪抢险任务，这包括在抗洪抢险的各个环节中。在1998年长江、嫩江、松花江流域发生的特大洪涝灾害中，中国人民解放军和武警部队坚决响应党和人民的号召，共投入兵力36万人参加抗洪抢险救灾斗争。他们发扬一不怕苦、二不怕死的革命精神和不怕疲劳、连续作战的作风，为战胜特大洪涝灾害作出了巨大贡献。我们的军队以自己的实际行动说明，他们是党和人民完全可以信赖的革命队伍，是保卫国家安全和人民利益的钢铁长城，是保卫改革开放和现代化事业的坚强柱石，是新时期最可爱的人。

　　第四十四条在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督。

　　在汛期，水库不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪库容的运用，必须服从防汛指挥机构的调度指挥和监督。

　　在凌汛期，有防凌汛任务的江河的上游水库的下泄水量必须征得有关的防汛指挥机构的同意，并接受其监督。

　　【释义】本条是关于汛期水工程设施运用的规定。

　　一、本条共分为三款。第一款是关于在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督的规定。依照本法第三十九条规定，防汛指挥机构是领导、组织全国的防汛抗洪工作的专门机构，在防汛抗洪期间，一切防洪工程设施，包括水库、闸坝、水电站、蓄滞洪区等水工程设施的运用必须服从有关防汛指挥机构的调度指挥和监督，统筹考虑、相互配合，按照防御洪水方案和抗洪的实际要求，拦蓄、排放和滞蓄洪水，在确保工程设施本身安全的前提下，最大限度地发挥防洪减灾效益。防洪工程的调度运用必须上下游、左右岸统筹兼顾，各类防洪工程有机配合，绝不能各自为政，甚至以邻为壑。近几年在江河发生大洪水的抗洪中，无论是防洪水库，还是发电水库，大都是按照有关防汛指挥机构的统一指挥和监督，削减洪峰，控制下泄，发挥了很好的拦蓄洪水的效果。

　　二、本条第二款强调了水库在汛期应当服从防汛指挥机构的调度指挥和监督。水库是水利建设中最主要、最常见的工程措施之一，它主要用于拦蓄洪水、调节径流、调整坡降、集中落差，拦截地下水，以满足防洪、发电、灌溉、航运、供水、养殖、环境保护、旅游等需要。在汛期，水库的防洪调度在防洪调度中的地位举足轻重，利用水库调蓄洪水，削减洪峰，是减轻或避免洪水灾害的重要措施。防洪库容是防洪高水位至防洪限制水位之间的水库容积，用以控制洪水，满足水库下游防护对象的防洪要求。如预留的库容过小，水库拦蓄洪水的作用小，为保大坝安全，就会被迫加大下泄水量，不但不能减轻甚至还会加重下游的防洪负担;如预留的库容过大，防洪问题解决了，但蓄水兴利就没有了保障，防汛抗洪与抗旱供水，除害与兴利就不能两全。所以水库防洪调度，必须根据设计洪水、水库本身的保坝标准、水库下游的防洪标准和灌溉、发电、供水等因素，经过综合分析和研究后，确定汛期限制水位。汛期限制水位也就是防洪限制水位，是指水库在汛期允许兴利蓄水的上限水位，也是水库在汛期防洪运用时的起调水位。汛期限制水位的确定，关系到防洪和兴利的结合问题，具体确定时，要兼顾两方面的需要，如汛期内不同时段的洪水量有明显差别时，可参考分期采取不同的防洪标准限制水位。进入汛期，为了确保水库大坝及其下游地区的防洪安全，在不需要动用水库的防洪库容拦蓄洪水时，不得为了灌溉、供水和发电等，擅自占用防洪库容蓄水，而必须服从防汛指挥机构的调度。

　　三、本条第三款是关于在凌汛期，有防凌汛任务的江河的上游水库的下泄水量必须征得有关的防汛指挥机构的同意，并接受其监督的规定。冰凌是寒冷地区江河存在的一种自然现象，它直接影响冬季的防洪、航运、桥梁、发电、给排水等工程建设和管理运用，尤其是冰塞、冰坝等严重冰情，会导致凌洪泛滥成灾，给人民生命和财产安全带来严重损失。我国大约有17个省、自治区、直辖市近四分之三国土上的河流，冬季会出现不同程度的冰情。凌汛期是从结冰、淌凌开始日，到解冻、冰凌消失日的时间。黄河干流上游宁蒙河段和下游山东河段以及松花江哈尔滨以下的河段，在每年开河期间经常形成冰塞、冰坝，急剧抬高水位，造成决口，虽然影响范围不大，但破坏力很强。冰凌洪灾危害虽然很严重，但可以在一定时段内通过上游的水库进行控制，使水库下泄水量适应封冻河段的过流能力，避免卡冰壅水造成凌汛灾害。

　　第四十五条在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施;必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地水面交通管制。

　　依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还;造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者做其他处理。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续;有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。

　　【释义】本条是关于紧急防汛期中，防汛指挥机构有权采取紧急应急措施的规定。

　　一、本条分为二款。第一款是关于在紧急防汛期，防汛指挥机构有权在其管辖范围内采取紧急措施的规定。在紧急防汛期，一旦洪水来临就如同猛兽一样，势不可挡，时刻都有发生重大灾害的可能。为了维护人民的生命、财产安全和国家的经济建设，有关防汛指挥机构要采取一切紧急措施，调动各方面的人力、物力，尽一切努力使损失减少到最低限度。必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地水面交通管制。

　　防汛抗洪工作所具有的紧急性和抢险性，决定其必须由有权威的指挥机构进行指挥。国家防汛指挥部负责全国的防汛指挥工作;地方各级人民政府防汛指挥部负责指挥本地区的防汛指挥工作，这是做好防汛工作的组织保证。各级防汛指挥机构是由政府首长任指挥，各有关部门和军队的负责人参加，以保证军民协同，各部门协同，统一行动。在紧急防汛期，防汛指挥机构有权调动抗洪抢险所需要的人力、物力，才能适应抢险的紧急需要。调用物资、设备、交通运输工具和人力，取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物，实施交通管制等等措施，都是为了防汛抗洪的需要，目的是舍小财保大财，不能光为了眼前的一点小利而造成更大的损失。为了抗洪抢险的需要而采取的这些紧急措施，其根本目的是为了减少洪水所可能造成的更大的损失，从而保证国家财产和公民人身、财产安全。

　　二、本条对采取紧急防汛措施规定了较为具体、严格的法定条件、主体和内容。采取紧急防汛措施的法定条件也是前提条件，即在紧急防汛期才能实施上述紧急措施。实施的主体是防汛指挥机构，实施交通管制的主体是公安、交通等有关部门，而其他任何部门、单位和个人都无权实施。为了保护公民的权利不因国家机关滥用权力而被侵犯，因此，本条对紧急措施的实施条件、实施主体和实施的权限作出了较为严格的规定。这样的规定既有利于保护公民的权利，又能够保证防汛指挥机构在紧急防汛期，及时采取相应的紧急措施，有效地组织抗洪抢险工作和维护社会秩序，从而减少洪水灾害给人民生命和财产造成的损失。依照本条规定，在紧急防汛期，防汛指挥机构有权采取以下紧急措施：一是调用物资、设备、交通运输工具和人力;二是决定取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物;三是采取其他必要的紧急措施，如停止正常的生产活动，实行停工、停业、停课，动员全社会力量参与防汛抗洪工作等等;四是必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地水面交通管制。实施交通管制，保证交通的畅通无阻，可保障抢险救灾人员、物资能够及时到位，及时抢救人民生命、财产，防止次生灾害的进一步扩大。

　　三、本条第二款是关于汛期结束后单位和个人有权获得相应补偿的规定。因防汛抢险的需要，调用物资、设备、交通运输工具和人力是不可避免的。本法第六条规定：“任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。”义务就是依法应尽的责任，因防汛抢险的需要，调用物资。设备、交通运输工具和人力，单位和个人应当无条件服从。在汛期结束后应当及时归还;造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或作其他处理。目前，国务院水行政主管部门正在加紧制定防汛抗洪调用物资补偿办法。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续;有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。

　　第四十六条江河、湖泊水位或者流量达到国家规定的分洪标准，需要启用蓄滞洪区时，国务院，国家防汛指挥机构，流域防汛指挥机构，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区、直辖市防汛指挥机构，按照依法批准的防御洪水方案中规定的启用条件和批准程序，决定启用蓄滞洪区。依法启用蓄滞洪区，任何单位和个人不得阻拦、拖延;遇到阻拦、拖延时，由有关县级以上地方人民政府强制实施。

　　【释义】本条是关于启用蓄滞洪区的权限规定。

　　一、本法第二十九条第三款对什么是蓄滞洪区作出了规定，即包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等。蓄滞洪区是江河、湖泊防洪工程体系的组成部分，也是有计划的处理超标准洪水的重要措施。蓄滞洪区一般位于沿江河两岸堤外的低洼地带，大多数在历史上就是洪水淹没和调蓄的场所。平时或在发生堤防防御标准以内洪水的情况下，区内群众正常地生产生活;当发生超过堤防防御标准的洪水时，为确保重要地区、重要城市、重要交通铁路干线的安全，需要根据防御洪水方案启用蓄滞洪区滞纳超额洪水。蓄滞洪区的运用，是防御洪水所采取的非常措施，是在不得已情况下牺牲局部利益，保全整体利益，减轻洪水灾害的有效措施。据1995年统计，全国重要江河规划有蓄滞洪区90余处，总面积约3.45万平方公里，蓄滞洪区容量约970亿立方米，区内约有1600万人口。由于我国蓄滞洪区多，区内人口数量大，保障区内居民安全的建设尚不配套，工程建设不完善。因此，对于蓄滞洪区的运用要严格控制，慎重决策。

　　二、鉴于蓄滞洪区的启用关系重大，该启用时不及时启用，重要防洪保护对象就要被洪水吞没，不该启用时启用则会造成不必要的损失。因此，本条规定有关分洪标准、启用条件以及批准程序，都必须按照依法批准的防御洪水方案的规定执行。其中国家规定的分洪标准，就是各条江河防御洪水方案中确定的分洪运用标准。关于蓄滞洪区启用条件，是根据各流域、各河段、各地区的防护对象的防洪要求，各种不同类型洪水的组成，现有工程能力及以蓄滞洪区安全建设条件等进行分析论证确定。关于启用蓄滞洪区的批准程序，根据江河和蓄滞洪区的重要程度、影响范围等，蓄滞洪区的启用分别由国务院、国家防汛指挥机构、流域防汛指挥机构、省一级人民政府和省级防汛指挥机构决定，蓄滞洪区所在的县以上人民政府强制实施。蓄滞洪区的运用，要把确保区内群众生命安全放在首位，确保运用时不死人，财产少损失。为此，要制订群众安全转移和就地避洪方案，村对村，户对户，落实到每一个人，做到家喻户晓，人人皆知。一旦运用，当地政府要按照事先制订的方案，快速组织区内群众做好就地避洪或转移工作，保证区内群众的生命安全，尽可能减少财产损失。经批准启用蓄滞洪区后，任何单位和个人不得阻拦、拖延。

　　第四十七条发生洪涝灾害后，有关人民政府应当组织有关部门、单位做好灾区的生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、恢复生产和重建家园等救灾工作以及所管辖地区的各项水毁工程设施修复工作。水毁防洪工程设施的修复，应当优先列入有关部门的年度建设计划。

　　国家鼓励、扶持开展洪水保险。

　　【释义】本条是关于有关人民政府在救灾工作中的职责、水毁防洪工程的修复以及洪水保险的规定。

　　一、本条分为两款，第一款是关于有关人民政府对救灾和水毁防洪工程设施修复工作的职责的规定。洪涝灾害发生后，有关人民政府应当及时组织有关部门、单位做好灾区的生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、恢复生产和重建家园等救灾工作以及所管辖地区的各项水毁工程设施的修复工作，这些都是减少灾害损失的重要环节。灾后救灾工作，归纳起来包括以下几个方面：一是保证受灾群众有饭吃、有衣穿、有开水喝、有住所、有医疗，并做好灾区群众过冬安排。受灾以后容易出现疫病，要及时组织卫生防疫人员到灾区，做好卫生防疫工作，防止疫病的发生。灾后防疫防病的任务很重要，需要向灾区紧急调运药品，派出医疗队伍，动员群众搞好环境卫生，保护水源，加强饮水消毒，强化食品卫生监督，加强疫病监测，及时扑灾疫情，做好重大疾病的防治工作，绝不让疫情蔓延，确保大灾之后无大疫。二是及时组织做好灾害状况的调查和核实，针对受灾情况，制定灾后恢复和救济计划，安排相应的救灾物资和资金，做好救灾物资供应，防止次生灾害发生。三是加强社会治安管理，恢复稳定正常的社会秩序。对扰乱社会秩序，干扰灾后恢复和救济的不法分子给予严厉的打击。四是恢复生产、重建家园。灾后人民政府要集中财力、物力和人力恢复工业、农业生产，恢复商业和市场，恢复学校教学，恢复毁坏的校舍。洪水灾害具有多发性的特点，一个汛期同一个地区可能多次发生洪涝灾害，因此洪水过后，要积极做好防御再次发生洪水的准备，所以当务之急是要抓紧水毁防洪工程的修复工作，恢复和提高江河的防洪能力。

　　二、本条第二款是关于洪水保险的规定。洪水保险是洪水灾害预防的重要措施之一，它的主要特征是调动全社会的力量来减轻洪水灾害给人民生命和财产所造成的损失。这一款规定的目的，一是鼓励单位和个人积极参加洪水保险，二是促进有中国特色的洪水保险制度的逐步建立和完善。洪水保险是洪水灾害经济损失补偿方式之一，是完成抗洪抢险、恢复生产、重建家园工作的重要组成部分。据统计，1998年长江、松花江和嫩江流域发生的特大洪涝灾害中，中保财产保险有限公司预付和赔偿金额已超过12亿元，预计整个洪涝灾害将支付赔款25亿元，为灾区人民恢复生产、重建家园立下了汗马功劳。俗话说，居安思危。许多人存有侥幸心理，总觉得，没那么巧，倒霉的事不会落到自己头上，其实不然。“天有不测风云，人有旦夕祸福”，要有防灾减灾的意识。保险是平时集小钱而在灾时用大钱，将分散的钱变为巨量的钱，将面上的钱集中在一点上，将一个地方的大难变社会共担的小难，将不确定的风险集中起来又分散到全省乃至全国，体现了一人有难大家帮，一方有难八方支援的社会共济思想。

　　近几十年来，世界上洪水灾害较多的国家都十分重视开展洪水保险，我国在这方面起步较晚，正在探索与研究之中。美国实行“全国洪水保险计划”已有近30年的历史，1968年还通过了“国家洪水保险条例”。匈牙利从1968年起实行农田水利洪水保险，印度也开展了洪水保险工作。

　　第六章保障措施

　　防洪工作作为一项社会性的公益事业，不以营利为目的，需要大量的投入。无论是江河、湖泊的治理，防洪工程的建设，还是水毁防洪工程的修复，抗洪抢险的顺利进行，都需要有坚实的经济支持才能做到。因此，本法专门设立了保障措施一章，对防洪工作所涉及的投入保障措施作了规定，以保证防洪事业的稳步发展。本章共六条，分别就人民政府在防洪投入方面的责任、中央和地方在防洪投入范围上的划分、防洪工程建设维护资金的筹集、企事业单位和农村居民在防洪投入方面的义务等作了明确的规定。

　　第四十八条各级人民政府应当采取措施，提高防洪投入的总体水平。

　　【释义】本条是关于各级人民政府在防洪投入方面责任的规定。

　　一、新中国成立以后，党和政府十分重视防洪工作，投入了大量的资金，建成了一批防洪工程，并逐步建立、健全了一系列非工程措施，这些防洪工程和非工程措施在战胜历次大的洪水中都发挥了重大作用。但是，由于我国的防洪任务艰巨，目前存在的问题仍然不少，突出地表现为：江河防洪标准低，大江、大河的防洪标准一般仅为10—20年一遇，主要堤防尚未全部达到防御建国以来的大洪水的标准;中小河流多数为未设防，少数能防御小洪水;多数城市防洪设施达不到标准，不少城市甚至根本不设防。而且现有的防洪工程设施也年久失修，病险工程多，防洪能力日渐下降。同时，全国各地的防洪任务都很重，不但许多大江、大河、大湖存在防洪的任务，一些中小江河、湖泊也不断发生洪水灾害，可以说，祖国大陆31个省、自治区、直辖市都不同程度、不同范围地受到洪水的威胁，都存在防洪建设不能适应国民经济和社会发展要求的问题。而解决上述问题的根本出路，在于建设高标准的防洪工程，并确保各类防洪工程处于良好的状态。这就需要大量的投入。因此，本条针对上述国情规定：“各级人民政府应当采取措施，提高防洪投人的总体水平。”

　　二、按照本条的规定，各级人民政府应当采取措施，提高防洪投入的总体水平。之所以作这样的规定，是因为防洪工作属于社会公益性事业，不可能依靠企业和个人等民间力量来承担资金投入的责任，而只能依靠管理社会事务、代表社会公共利益的政府来承担资金投入的责任，因为政府通过税收等手段筹集上来的资金，本来就是为了承办与社会公共事业有关的事务，这也是世界各国的通行做法。因此，各级人民政府应当按照本条和本章其他条款的规定，积极筹集资金，增加在防洪方面的投入，逐步提高防洪投入的总体水平。同时，为了加强防洪工程设施建设，尽快形成与社会经济发展水平相适应的防洪体系，提高防洪抗灾能力。本法对各级人民政府提高防洪投入总体水平应当采取的措施作了不少具体规定：一是在本法第四十九条中规定，按照事权和财权相统一的原则，由中央和地方财政分级负责，承担江河、湖泊的治理和防洪工程设施的建设和维护所需投资。二是在本法第五十条中规定，中央财政应当安排资金，用于国家确定的重要江河、湖泊的堤坝遭受特大洪涝灾害时的抗洪抢险和水毁防洪工程修复;省、自治区、直辖市人民政府应当在本级财政预算中安排资金，用于本行政区域内遭受特大洪涝灾害地区的抗洪抢险和水毁防洪工程修复。三是在本法第五十一条中规定，国家设立水利建设基金，用于防洪工程和水利工程的维护和建设;受洪水威胁的省、自治区、直辖市为加强本行政区域内防洪工程设施建设，提高防御洪水能力，按照国务院的有关规定，可以规定在防洪保护区范围内征收河道工程修建维护管理费。此外，各级人民政府还可以制定相应的政策，采取多种措施，开阔资金渠道，广泛吸收社会资金，逐渐弥补防洪投入的不足，提高防洪标准和水平，使防洪工程设施不断适应经济建设与社会发展的需要。

　　三、根据本条规定，提高防洪投入的总体水平是法律赋予各级人民政府的责任。各级人民政府应当积极筹措资金，增加防洪投入，使防洪工程建设和维护能有一个稳定的资金来源。本法是近年来在一部法律中关于资金投入问题写得份量最重，规定的条款最多的。这些规定对于防洪工作的顺利进行、提高防洪投入的总体水平提供了必要的保障。当然本条和本章其他有关防洪投入规定的条款还比较原则，还需要国务院有关主管部门和县级以上地方人民政府制定更为具体的规定，以保障本法关于“保障措施”这一章规定的贯彻执行。实际上，国务院从1980年开始设立了特大防汛抗旱补助费，专项用于抗洪抢险、堤防修复等支出，又于1997年设立了中央水利建设基金，用于防洪工程和水利工程的维护和建设。地方政府如广东、江苏、河南、安徽等省也征集了防洪资金，用于防洪建设，在开拓资金渠道方面作了有益的尝试。1994年以来，有的地方自筹资金进行防洪工程建设已经超过了国家的投资。这种多元化的投资结构有力地推动了防洪建设的全面发展。

　　第四十九条江河、湖泊的治理和防洪工程设施的建设和维护所需投资，按照事权和财权相统一的原则，分级负责，由中央和地方财政承担。城市防洪工程设施的建设和维护所需投资，由城市人民政府承担。

　　受洪水威胁地区的油田、管道、铁路、公路、矿山、电力、电信等企业、事业单位应当自筹资金，兴建必要的防洪自保工程。

　　【释义】本条是关于江河湖泊治理和防洪工程建设维护投资的规定。

　　一、关于江河湖泊治理和防洪工程建设维护投资的原则。当前我国防洪工作面临的一个比较突出的问题是防洪工程的防洪标准偏低，造成这一问题的主要原因是资金的不足。由于防洪是公益事业，主要靠各级政府财政投入，而国家财政目前又存在不少困难，再加上中央和地方在防洪投入方面没有明确的责任分工，一些地方等、靠、要的依赖思想相当严重，致使一些防洪工程因投资难以落实而长期得不到建设或者维修。1993年12月25日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，明确提出要按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围，其精神实质就是按照中央的事情中央办、地方的事情地方办的原则划分中央政府与地方政府的财政收支范围。这对于理顺中央与地方之间的财政分配关系、更好地发挥国家财政的职能作用、增强中央的宏观调控能力、调动地方积极性，具有重要的意义。同时，这也涉及到中央和地方在防洪工作方面的事权和财权的划分，具体来说就是我国江河湖泊治理，防洪工程建设等事项所需要的投资中哪些由中央财政承担，哪些由地方财政承担。因此，本条第一款规定：“江河、湖泊的治理和防洪工程设施的建设和维护所需投资，按照事权和财权相统一的原则，分级负责，由中央和地方财政承担。”明确了中央和地方在江河湖泊治理以及防洪工程设施建设维护方面的投资，按照事权和财权相统一的原则分别承担，而不是由中央财政单独承担，为各级政府特别是地方政府在防洪投入方面规定了责任，也能够为考核各级政府履行防洪义务的情况，追究有关责任提供重要的依据。同时，虽然江河湖泊治理和防洪工程设施建设维修的资金投入问题，直接关系到防洪工作的发展，但中央和地方之间到底如何具体划分在投入方面的职责，说到底还是中央和地方在防洪工作方面的事权划分问题。按照《宪法》第八十九条第四项关于国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的规定，中央和地方在防洪工作方面的划分，由国务院规定。所以本法只是原则规定了“按照事权和财权相统一的原则，分级负责，由中央和地方财政承担”，至于具体如何确定中央和地方在江河湖泊治理及防洪工程设施建设维护的投入，仍需要国务院作出具体的规定，以便具体实施。

　　二、关于城市防洪工程设施建设和维护的投资问题。城市作为各地政治、经济、文化和交通的中心，在防洪工作中处于十分重要的位置，历次防汛抗洪工作，都将确保城市安全作为整个防洪工作的重要环节。建国以来，在各级党委和政府的重视下，各地进行了大规模的水利建设，建设了大量的城市防洪工程设施，加强了城市防洪工作，大大提高了城市抵御洪水的能力，保证了武汉、哈尔滨、天津等城市在各次大洪水中的安全。因此，为了进一步加强城市防洪工程设施的建设和维护，本条对此作出了规定，强调城市防洪工程设施的建设和维护所需投资，由城市人民政府承担。这是因为城市防洪工程设施既属于城市防洪工程，同时也属于城市基础设施，需要由城市人民政府纳入城市总体规划，统一部署，所以其建设和维护所需的投资，应当由城市人民政府承担。

　　三、关于企事业单位兴建防洪自保工程。我国许多油田、铁路、公路、矿山、电力、电信设施和管道都建在或者穿越蓄滞洪区，为了维护这些企业事业单位的安全，有必要采取措施进行防洪、避洪，但全部依靠国家投资建设防洪工程是不可能的，必须多渠道、多层次、多形式地增加防洪投入。正是考虑到上述企业事业单位的重要性和实际情况，本条第二款明确规定，受洪水威胁地区的油田、管道、铁路、公路、矿山、电力、电信等企业、事业单位应当自筹资金来兴建必要的防洪自保工程，防洪自保体系是防洪体系的重要组成部分，在防御洪水的过程中起着不可低估的作用。这一规定体现了“谁受益，谁投资”的原则，是责权利的统一。其中“受洪水威胁的地区”，应当是指本法第二十九条规定的“防洪区”范围内的地区，也就是说洪水泛滥可能淹及的地区。

　　第五十条中央财政应当安排资金，用于国家确定的重要江河、湖泊的堤坝遭受特大洪涝灾害时的抗洪抢险和水毁防洪工程修复。省、自治区、直辖市人民政府应当在本级财政预算中安排资金，用于本行政区域内遭受特大洪涝灾害地区的抗洪抢险和水毁防洪工程修复。

　　【释义】本条是关于防御特大洪涝灾害和水毁防洪工程修复资金来源和使用的规定。

　　一、洪水与地震一样，具有巨大的破坏力。为了防御和减轻洪水所造成的损失，将会耗费大量的人力、物力和财力，如1998年长江大洪水，为了堵塞江西省九江市的长江堤防溃口，就耗资上亿元。为了尽可能地减少洪水可能造成的损失，国家有必要安排一定的资金，用于防御特大的洪涝灾害。同时为了保证被洪水毁坏的防洪工程的修复，也需要一定的资金。因此，本条规定了中央和地方政府在这方面的责任，即：中央财政应当安排资金，用于国家确定的重要江河、湖泊的堤坝遭受特大洪涝灾害时的抗洪抢险和水毁防洪工程修复;省、自治区、直辖市人民政府应当在本级财政预算中安排资金，用于本行政区域内遭受特大洪涝灾害地区的抗洪抢险和水毁防洪工程修复。

　　二、其实，我国中央财政早在1980年就已经为减少特大洪涝灾害和旱灾造成的损失设立了特大防汛抗旱补助费，专项用于补助遭受特大水旱灾害的地区，用于抗洪抢险、堤防修复及抗旱等费用的支出，到1996年，这项资金累计安排支出64.4亿元。1994年12月29日财政部和水利部联合发布了《特大防汛抗旱补助费使用管理暂行办法》，明确规定了特大防汛抗旱补助费是中央财政预算安排，用于补助遭受特大水旱灾害的省、自治区、直辖市及中央直管的大江、大河、大湖的堤防及重要海堤在遭受特大洪水和风暴后的抗洪抢险及水毁防洪工程的修复。根据这一暂行办法的规定，特大防汛补助费的开支范围是遭受特大洪水灾害后为抢险、堵口、修复堤防以及汛前采取应急渡汛措施所耗用的人工费、器材费、通信费、车船运输费、机械使用费及其他费用。遭受特大洪涝灾害的省、自治区、直辖市要求中央财政给予特大防汛补助费的，可以由省、自治区、直辖市人民政府向国务院或者省、自治区、直辖市人民政府委托财政、水利两厅(局)联合向财政、水利两部申报。特大防汛补助费的分配方案，由财政部商水利部根据受灾省、自治区、直辖市灾情大小和自筹资金落实情况确定。中央财政下拨给地方的特大防汛补助费由各省、自治区、直辖市财政部门商水利部门分配使用。各地财政、水利部门要对每年的特大防汛补助费的使用进行检查和监督。

　　三、根据《特大防汛抗旱补助费使用管理暂行办法》的规定，特大防汛补助费坚持“国家支援为辅，地方自力更生为主”的分配原则。省、自治区、直辖市所需要的防汛资金，要实行多渠道、多层次、多形式的办法筹集，地方确有困难的，可以向中央申请补助。从实际情况看，多数省、自治区、直辖市人民政府在本级财政预算中尚未安排这笔经费，一旦遭受特大洪涝灾害，在应急处理、抗洪抢险及水毁防洪工程修复等方面资金难以保证，不能有效地缓解特大洪涝灾害所造成的损失。为了适应防汛抗洪工作的实际需要，加大省、自治区、直辖市人民政府在洪涝灾害救助及灾后恢复工作中的责任，减轻中央政府的压力，本条还规定，省、自治区、直辖市人民政府应当在本级财政预算中安排资金，用于本行政区域内遭受特大洪涝灾害地区的抗洪抢险和水毁防洪工程修复。

　　第五十一条国家设立水利建设基金，用于防洪工程和水利工程的维护和建设。具体办法由国务院规定。

　　受洪水威胁的省、自治区、直辖市为加强本行政区域内防洪工程设施建设，提高防御洪水能力，按照国务院的有关规定，可以规定在防洪保护区范围内征收河道工程修建维护管理费。

　　【释义】本条是关于水利建设基金和河道工程修建维护管理费的规定。

　　一、水利是国民经济的基础产业和基础设施，是国民经济和社会持续、快速、健康发展的重要保障。随着国民经济和社会事业的迅速发展，对水利事业也提出了越来越高的要求。进入80年代以来，我国先后发生了几次严重的洪涝灾害，给人民群众生命财产和国民经济发展造成了巨大的损失。尤其是1998年长江流域、松花江和嫩江流域发生的特大洪涝灾害，更暴露出我国大江大河防洪能力的严重不足，显示出重点水利工程设施和江河防洪体系建设滞后的状况。造成这一不足的重要原因之一是治理难度大，进行建设所需要的投入较多，仅靠有限的财政资金远远不能达到治理水患、兴利除弊的要求。但越来越多、越来越大的洪涝灾害告诉我们必须加强建设，提高国家防洪抗灾能力，这就需要多渠道、多形式地增加投资，以尽快发展水利事业，逐步形成与社会经济发展水平相适应的综合性防洪体系。为此，国务院于1997年2月25日颁发了《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》，对水利建设基金的性质、来源和使用范围作了明确具体的规定。国务院1988年6月颁布的《河道管理条例》也已经明确规定开征河道工程修建维护管理费。在这些规定的基础上，本条将水利建设的资金来源以法律的形式加以肯定，作了两方面的规定：一是国家设立水利建设基金，用于防洪工程和水利工程的维护和建设;二是受洪水威胁的省、自治区、直辖市为加强本行政区域内防洪工程设施建设，提高防御洪水能力，按照国务院的有关规定，可以规定在防洪保护区范围内征收河道工程修建维护管理费。

　　二、关于水利建设基金的设立和使用。本条第一款对水利建设基金的设立和使用作了原则规定，即国家设立水利建设基金，用于防洪工程和水利工程的维护和建设，同时还规定具体办法由国务院规定。按照国务院《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》的规定，水利建设基金由中央水利建设基金和地方水利建设基金两部分组成，是用于水利建设的专项基金。中央水利基金的来源：一是从中央有关部门收取的政府性基金(收费、附加)中提取3%，应提取水利建设基金的中央政府性基金(收费、附加)项目包括：车辆购置附加费、港口建设费、铁路建设基金、市话初装费、邮电附加、中央分成的电力建设基金;二是经国务院批准的其他可用于水利建设基金的资金。地方水利建设基金的来源：一是从地方收取的政府性基金(收费、附加)中提取3%，应提取水利建设基金的地方政府性基金(收费、附加)项目包括：养路费、公路建设基金、车辆通行费、公路运输管理费、地方交通及公安部门的驾驶员培训费、地方分成的电力建设基金、市场管理费、个体工商业管理费、征地管理费、市政设施配套费;二是有重点防洪任务的城市要从征收的城市维护建设税中划出不少于15%的资金，用于城市防洪建设;三是经省、自治区、直辖市人民政府批准征收的用于水利工程和防洪设施建设的各项基金(资金、附加、收费)，统一纳入地方水利建设基金。中央水利建设基金主要用于关系国民经济和社会发展全局的大江大河重点工程的维护和建设。地方水利建设基金主要用于城市防洪及中小河流、湖泊的治理、维护和建设。至于跨流域、跨省(自治区、直辖市)的重大水利建设工程和跨国河流、国界河流我方重点防护工程的治理费用，则由中央和地方共同负担。水利建设基金的性质属于政府性基金，按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》的规定，纳入财政预算管理，专项列收列支。截至1998年3月2日，全国已有24个省、自治区、直辖市出台了地方水利建设基金筹集和使用管理办法，其余各省、自治区、直辖市的工作也在不同程度进行着。建立水利建设基金是一个重大措施，各级政府应当积极落实，同时还应当建立健全水利建设基金的管理制度，以强化基金的征管力度和规范化使用。

　　三、关于河道工程修建维护管理费。本条第二款对河道工程修建维护管理费的征收范围作了规定，并授权省级地方政府可以制定相应的办法。这一规定也体现了本法规定的“受益者合理承担”的原则。因为防洪工程作为一种基础性设施，服务于社会，理应由社会各方面投资修建和维护，由政府出面组织进行，但鉴于当前防洪建设任务大，在政府资金紧缺的情况下，各级政府采取拓宽投资渠道，广泛吸引筹集社会资金，从而加快防洪建设，提高防洪能力也是非常必要的。因此，征收河道工程修建维护费不仅是对基础设施的公益性消耗有所补偿，还有利于提高社会各方面对防洪重要性的共识，体现“防洪为社会，社会办防洪”的积极意义，推动防洪事业的全面发展。至于河道工程修建维护管理费的征收范围、标准和计收办法，《河道管理条例》规定，“受益范围明确的堤防、护岸、水闸、圩烷、海塘和排涝设施，河道主管机关可以向受益的工商企业等单位和农户收取河道工程修建维护管理费，其标准应当根据工程修建和维护管理费用确定。收费的具体标准和计收办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”。自《河道管理条例》规定了开征河道工程修建维护管理费后，全国已经有20个省、自治区、直辖市制定了河道工程修建维护管理费征收管理使用办法，进行了征收河道工程修建维护管理费的工作，取得了较好的效果。本条在总结实践经验的基础上，肯定了这一做法，同时为了便于操作，明确规定只有“受洪水威胁的省、自治区、直辖市”为加强本行政区域内防洪工程设施建设，提高防御洪水能力的目的，并要按照国务院的有关规定，才可以规定征收河道工程修建维护管理费。“受洪水威胁的省、自治区、直辖市”应当是指本法第二十九条规定的“防洪区”范围内的省、自治区、直辖市，也就是说洪水泛滥可能淹及的地区。同时规定，河道工程修建维护管理费只能“在防洪保护区范围内”征收。根据本法第二十九条的规定，防洪保护区是指在防洪标准内受防洪工程设施保护的地区。

　　第五十二条有防洪任务的地方各级人民政府应当根据国务院的有关规定，安排一定比例的农村义务工和劳动积累工，用于防洪工程设施的建设、维护。

　　【释义】本条是关于安排农村义务工和劳动积累工用于防洪工程设施的建设和维护的规定。

　　一、关于农村义务工和劳动积累工的使用。按照1991年11月国务院发布的《农民承担费用和劳务管理条例》的规定，“农村义务工，主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等。”“劳动积累工，主要用于农田水利基本建设。”农村义务工和劳动积累工的标准分别是：“按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担5至10个农村义务工”;“按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担10至20个劳动积累工。有条件的地方经县级以上人民政府批准可以适当增加。劳动积累工主要在农闲期间使用”。按照国务院的这一规定，农村义务工和劳动积累工是农民法定的义务，每个农村劳动力都应当承担农村义务工和劳动积累工。

　　二、农村水利劳动积累工制度是从1986年开始实行的。实行劳动积累，多层次、多渠道投劳集资兴修农村水利已基本上做到了常年化和制度化，不仅形成了社会办水利的机制，而且使水利抗灾兴利能力逐年提高，对农业的发展、农民致富和农村的稳定作出了重要贡献。本法将这一制度以法律的形式作出了规定，就是为了充分调动和保护农民的积极性，进一步巩固和发展农村水利。因此有防洪任务的地方各级人民政府在增加水利建设投入的同时，应当充分而合理地利用符合国务院上述规定的农村义务工和劳动积累工，动员和引导农民群众，发扬自力更生，艰苦奋斗的精神，增加劳动积累和资金积累，用于水利建设，为治理洪水灾害，兴利除弊作出努力。有条件的地方，在群众自愿的基础上，可以搞一部分以资代劳。

　　三、按照国务院《农民承担费用和劳务管理条例》的规定，农村义务工主要用于防汛和抢险救灾等，劳动积累工主要用于农田水利基本建设。考虑到防洪工程设施建设、维护仅是防汛和农田水利基本建设的一部分，而不是全部内容，因此本法规定，有防洪任务的地方各级人民政府应当根据国务院的有关规定，安排一定比例的农村义务工和劳动积累工，用于防洪工程设施的建设、维护。农村义务工和劳动积累工由乡人民政府商村集体经济组织提出用工计划后，经乡人民代表大会审议通过后执行，年终由村集体经济组织张榜公布用工情况，接受群众监督。

　　第五十三条任何单位和个人不得截留、挪用防洪、救灾资金和物资。

　　各级人民政府审计机关应当加强对防洪、救灾资金使用情况的审计监督。

　　【释义】本条是关于不得截留、挪用防洪、救灾资金和物资的规定。

　　一、为了保证防洪、救灾资金和物资不受非法截留、挪用，本条作了两方面的规定。一方面，本条在第一款规定，任何单位和个人不得截留、挪用防洪、救灾资金和物资。这就确立了禁止性法律规范，该禁止性法律规范要求任何单位和个人不得截留、挪用防洪、救灾资金和物资，所以，对于任何单位和公民个人而言，不得截留、挪用防洪、救灾资金和物资是一项法律规定的禁止性义务，违反了该项义务必然会受到法律的制裁。根据本法和《刑法》的规定，如果非法截留、挪用防洪、救灾资金和物资，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，给予行政处分。另一方面，为了防止防洪、救灾资金和物资不受非法截留、挪用，本法还通过确立人民政府审计机关工作职责的方式来达到防洪、救灾资金和物资不被非法截留、挪用的目的。本条第二款规定：“各级人民政府审计机关应当加强对防洪、救灾资金使用情况的审计监督。”按照上述规定，加强对防洪、救灾资金和物资使用情况的审计监督是各级人民政府审计机关义不容辞的一项工作职责，各级人民政府审计机关应当依法加强对防洪、救灾资金和物资使用情况的审计监督。

　　二、我国宪法、法律规定国家财产神圣不可侵犯，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。任何单位和个人在救灾资金和物资的分配上，必须服从统一指挥、统一调配，保证分配计划落实到位，接受人民群众监督。任何单位和个人不得凭借职权擅自更改救灾资金和物资的分配方案和数额，应当做到分配方案公开、分配结果公开，必要时还应向捐赠组织或者个人反馈捐赠资金和物资的使用情况。任何单位和个人擅自将防洪、救灾资金和物资截留、挪用，不论是归个人使用还是转作他用，都应当按照本法第六十三条和《刑法》的有关规定追究刑事法律责任或者行政法律责任。

　　三、审计是独立于被审计单位的机构和人员，对被审计单位的财政、财务收支及其有关的经济活动的真实、合法和效益进行检查、评价、公证的一种监督活动。《审计法》第二十六条规定：“除本法规定的审计事项外，审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项，依照本法和有关法律、行政法规规定进行审计监督。”审计监督是国家的重要财政、财务监督制度，为了严肃财经纪律、提高防洪救灾资金和物资的使用效益，加强宏观调控和管理，各级人民政府应当将防洪、救灾资金和物资的使用情况纳入审计监督计划，加强事前、事中和事后的综合审计监督。

　　第七章法律责任

　　本法就防洪规划、治理与防护、防洪区和防洪工程设施的管理、防汛抗洪、保障等与防洪工作紧密相联的问题作了规定，设立了一系列的法律制度，目的就在于防御与减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设顺利进行。为了确保这些制度得到实施，必须对违反这些制度的行为进行处罚。因此，本法专门设立了本章法律责任，对违反本法的行为规定了处罚措施。本章共十二条，分别就违法行为的种类及相应的处罚措施、处罚幅度等内容作了规定。

　　第五十四条违反本法第十七条规定，未经水行政主管部门签署规划同意书，擅自在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的，责令停止违法行为，补办规划同意书手续;违反规划同意书的要求，严重影响防洪的，责令限期拆除;违反规划同意书的要求，影响防洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。

　　【释义】本条是关于擅自建设防洪工程和其他水工程的责任的规定。

　　一、行政法律责任是指因实施违反本法规定的行为而引起的，由行政机关依法给予制裁的，并且是必须承担的法律后果。行政法律责任的基本特征是：第一，这种法律责任属于对轻微违法，尚不够追究刑事法律责任的行为的行政制裁，追究行为人行政法律责任的目的是为了惩罚违法人，教育其他人。第二，由法律规定的行政管理机关或者违法行为人所属的单位和其上级机关依法对违法的单位或者个人进行处罚，这就使得这种法律关系主体之间的地位是不平等的，一方为管理者、领导者，另一方为被管理者、被领导者。第三，这种法律责任的给予和承担是通过行政法律程序进行的。

　　行政法律责任分为行政处罚和行政处分，本条是对违法行为人的行政处罚，是指国家特定的行政机关或者法律授权的其他组织对犯有一般违法行为的单位和个人追究的行政责任。

　　二、按照本法第十七条的规定，在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的，除了应当符合防洪规划的要求，水库应当按照防洪规划的要求留足防洪库容外，其可行性研究报告在按照国家规定的基本建设程序报请批准时，必须附具有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书。这是本法为了适应防洪的需要，针对一些地方不严格遵守防洪规划的问题专门作出的强制性规定。虽然我国1988年颁布的《水法》已经规定了“经批准的规划是开发利用水资源和防治水害活动的基本依据”，但是由于缺乏有效的监督管理手段，目前不严格遵守规划的问题依然存在。防洪是社会公益性事业，其社会效益是显著的，但对局部利益来说可能是效益不明显的甚至是没有效益的。一些单位在建设防洪工程和其他水工程、水电站时，更多地考虑局部利益、小集体的利益或者是单项工程自身的效益，往往置防洪规划于不顾，盲目建设。这种不符合防洪规划的要求的工程，不仅严重影响防洪，甚至会给工程本身也带来极大的危险和损失。因此为了切实保障防洪规划的执行，加强对规划实施的监督管理，本条规定对未经水行政主管部门签署规划同意书，擅自在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的，责令停止违法行为，补办规划同意书手续;违反规划同意书的要求，严重影响防洪的，责令限期拆除;违反规划同意书的要求，影响防洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处1万元以上10万元以下的罚款。

　　三、根据本条规定，有关违法行为人承担法律责任的条件是：第一，未经水行政主管部门签署规划同意书，擅自在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站。所谓“擅自建设”，是指行为人在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站时，没有取得水行政主管部门签署的规划同意书。第二，违反规划同意书的要求，影响防洪的。

　　四、按照本条规定，有关水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中，发现并经确认有违反本法第十七条的规定，擅自建设防洪工程和其他水工程、水电站的行为的，应当首先责令违法单位立即停止正在进行的活动，到有关水行政主管部门补充办理签署规划同意书的手续。对于违反规划同意书的要求，严重影响防洪的，责令违法行为人限期拆除。对于违反规划同意书要求，影响防洪，但尚可以采取补救措施的，责令违法行为人限期采取补救措施，可以处1万元以上10万元以下的罚款。责令限期采取补救措施，是指有关水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中，发现并经确认有违反本法第十七条的规定，在建设防洪工程和其他水工程、水电站的过程中违反规划同意书的要求，影响了防洪，但是还可以采取补救措施的情况后，向进行上述违法工程建设的单位发出处罚通知，要求其在一定期限内采取补救措施，消除由于违法建设对防洪造成的影响。同时可以处违法行为人1万元以上10万元以下的罚款，这种罚款不是一种必罚的行政处罚措施，即可以处以罚款也可以不处以罚款，是否处以罚款要根据违法行为的性质、情节和造成的后果大小等实际情况来决定，但如果处以罚款，则只能在1万元以上10万元以下范围内进行处罚。根据《行政处罚法》的规定，罚款应当全部上缴国库。

　　第五十五条违反本法第十九条规定，未按照规划治导线整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程，影响防洪的，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。

　　【释义】本条是关于未按照规划治导线整治河道和修建控制引导河水流向等工程影响防洪的责任的规定。

　　一、按照本法第十九条的规定，国家确定的重要江河的规划治导线由流域管理机构拟定，报国务院水行政主管部门批准;其他江河、河段的规划治导线由县级以上地方人民政府水行政主管部门拟定，报本级人民政府批准;跨省、自治区、直辖市之间的省界河道的规划治导线由有关流域管理机构组织江河、河段所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门拟定，经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门批准。

　　规划治导线是整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸工程的依据，按照规划治导线整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程，是为了保证河道正常的行洪、泄洪，若不按照规划治导线整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程，不但会影响河水的走势，在洪水到来时，可能会导致溃堤等事故发生，或者影响行洪畅通和防洪工程、堤坝的安全。因此，本条明确规定了违反本法第十九条规定的法律责任。

　　二、根据本条规定，承担行政处罚的行为应当具备以下条件：有关单位在整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程时，违反本法第十九条的规定，未按照规划治导线进行这些工程的建设，其结果影响了防洪的。

　　三、有关水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中，发现并经确认有违反本法第十九条规定，未按照规划治导线整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程，并且影响到防洪的情况后，首先应当责令行为人停止违法行为。能够恢复河道原有状态的，应当责令违法建设单位拆除已经建设的河道工程或者控制引导河水流向、保护堤岸等工程，恢复河道原有的状况;如果不能恢复河道原貌，但是可以采取其他补救措施进行补救的，则应当责令违法建设单位采取其他补救措施，以避免因不按照规划治导线整治河道等，造成河道防洪能力的减弱或河道的破坏。此外，执法机关还可根据不同情况，对违法建设单位处1万元以上10万元以下的罚款。根据本条规定，罚款不是一种必须实施的行政处罚措施，即可以处以罚款也可以不处以罚款。要根据违法行为的性质、情节和造成的后果大小等实际情况来决定是否处以罚款。

　　第五十六条违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：

　　(一)在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的;

　　(二)在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的;

　　(三)在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的。

　　【释义】本条是关于在河道、湖泊管理范围内进行违法活动责任的规定。

　　一、按照本法第二十二条第二款的规定，在河道、湖泊管理范围内禁止进行以下活动：建设妨碍行洪的建筑物、构筑物;倾倒垃圾、渣土;从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。按照本法第二十二条第三款的规定，在行洪河道内禁止进行以下活动：种植阻碍行洪的林木;种植高秆作物。

　　关于河道、湖泊的管理范围，本法第二十一条第三款作了明确规定，即有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地;无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。同时本法第二十一条第四款还规定了河道、湖泊的管理范围如何确定，即流域管理机构直接管理的河道、湖泊的管理范围，由流域机构会同有关县级以上地方人民政府依照这一条第三款的规定界定，其他河道、湖泊的管理范围，由有关县级以上地方人民政府界定。

　　要保证在洪水来临的时候能够使其不发生危险并顺利地被排泄出去，就要首先保证河道、湖泊的蓄洪、行洪能力，而河道、湖泊的蓄洪、行洪能力的大小在很大程度上取决于河道、湖泊的状态是否稳定，如果河道、湖泊的管理范围内没有建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，没有倾倒垃圾、渣土，没有从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动，也没有在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物，河道、湖泊的行洪能力和蓄泄兼施的能力就能够得到最大限度地发挥，洪水就不会对国家财产和人民的生命财产安全产生影响。因此，本条规定了违反本法第二十二条第二款、第三款规定行为的法律责任。

　　二、按照本条规定，行为人如果实施了下列行为之一的，就应当承担相应的行政法律责任：1.违反本法第二十二条第二款的规定，在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物;2.违反本法第二十二条第二款的规定，在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土;3.违反本法第二十二条第二款的规定，在河道、湖泊管理范围内从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动;4.违反本法第二十二条第三款的规定，在行洪河道内种植阻碍行洪的林木;5.违反本法第二十二条第三款的规定，在行洪河道内种植高秆作物。其中“影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”包括：在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体;修建围堤、阻水渠道、阻水道路;在堤防、护堤地建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开发集市贸易活动;未经批准或不按照国家规定的防洪标准、安全标准整治河道或修建水工程和其他设施;未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘，在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘;在堤防安全保护区内进行打井、钻探、爆破、挖筑鱼塘、采石、取土等。

　　三、按照本条规定，有关水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中，发现并经确认有违反本法第二十二条第二款、第二十二条第三款规定的行为以后，首先应当责令违法单位或者个人在一定的期限内停止正在进行的违法行为。同时，应当根据违法活动的不同情况，责令行为人排除阻碍或者采取其他补救措施，即以行政命令的方式责令违法进行上述活动的单位或者个人在一定的期限内排除阻碍，比如拆除违法建设的妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者由违法行为人清除其倾倒的垃圾。渣土等;或者以行政命令的方式责令违法进行上述活动的单位或者个人在一定的期限内采取其他补救措施消除上述违法活动对防洪造成的影响，比如在不影响河道行洪并保证河道安全、河势稳定的前提下，采取修补被破坏的河道或者堤防等补救措施。此外，执法机关还可以根据不同情况，处5万元以下的罚款。

　　第五十七条违反本法第十五条第二款、第二十三条规定，围海造地、围湖造地、围垦河道的，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款;既不恢复原状也不采取其他补救措施的，代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由违法者承担。

　　【释义】本条是关于围海造地、围湖造地、围垦河道的责任的规定。

　　一、按照本法第十五条第二款的规定，在长江、黄河、珠江、辽河、淮河、海河入海河口围海造地，应当符合河口整治规划。按照本法第二十三条的规定，禁止围湖造地，已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准进行治理，有计划地退地还湖;禁止围垦河道，确需围垦的，应当进行科学论证，经水行政主管部门确认不妨碍行洪、输水后，报省级以上人民政府批准。

　　我国的长江、黄河、珠江、辽河、淮河、海河几条大江大河的入海口地区地势平坦、自然资源丰富，都是人口密集、经济较发达的地区，也正是由于经济的发展，人口的增加，这些地区大量围海造地以满足生产和生活需要的现象越来越突出。但这种盲目地围海造地的行为却阻碍了这些大江大河的洪水汇入海洋，出现了危害河口的流路、束窄河道、影响河势、阻碍交通通畅等后果，从而为形成洪水灾害埋下了隐患。随着我国国民经济建设和城乡建设的发展，不仅上述入海河口地区出现了围海造地的情况，在河流、湖泊的周围也出现了十分严重的围垦河道、围湖造地的现象。这些围垦行为使一些河道过洪断面减小，湖区面积和蓄洪能力锐减，河湖防洪能力严重下降。同时这些围垦行为的目的是造地，进行生产建设，但却人为地占有了洪水的通道和调蓄的场所，加重了洪水对河湖造成的负担和洪灾损失，经济上是得不偿失的。实践证明河湖防洪能力的下降是近年来一些江河防洪形势紧张的重要原因。因此，本条规定对违反本法第十五条第二款、第二十三条规定，围海造地、围湖造地、围垦河道的行为规定了法律责任。

　　二、按照本条规定，行为人如果实施了下列行为之一的，就应当承担行政法律责任：1.违反本法第十五条第二款的规定，围海造地的;2.违反本法第二十三条第一款的规定，围湖造地的;3.违反本法第二十三条第二款的规定，围垦河道的。

　　三、按照本条规定，有关水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中，发现并经确认有围海造地、围湖造地、围垦河道的违法行为以后，应当首先责令违法进行上述活动的单位或者个人在一定的期限内停止围海造地、围湖造地、围垦河道的违法行为;同时应当责令这些单位或者个人退地还海、退地还湖、退地还河，恢复海岸、湖泊、河道原有的状况，或者责令采取其他补救措施进行补救，以避免因此给防洪和防潮带来的威胁。此外，还可以处5万元以下的罚款。

　　对于当事人在收到行政处罚通知书后既不恢复原状也不采取其他补救措施的，本条规定由作出处罚决定的机关代为恢复原状或者采取其他补救措施，但所需费用由违法者承担。这是因为，围海造地、围湖造地、围垦河道的活动本来就对防洪和防潮造成了一定的不利影响，埋下了隐患，必须予以坚决纠正，以确保防洪安全。因此，对那些既不恢复海岸、湖泊、河道的原状也不采取其他补救措施的，由有关水行政主管部门或者流域管理机构代为恢复原状或者采取其他补救措施，采取这些措施所需费用要由违法进行围海造地、围湖造地、围垦河道的单位或者个人承担。

　　第五十八条违反本法第二十七条规定，未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照水行政主管部门审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动的，责令停止违法行为，补办审查同意或者审查批准手续;工程设施建设严重影响防洪的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担;影响行洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。

　　【释义】本条是关于未经同意或者未按批准要求在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动应当承担的责任的规定。

　　一、按照本法第二十七条的规定，建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通。进行上述工程建设需要办理以下批准手续：一是上述工程设施的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序在报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据上述防洪要求审查同意;二是上述工程设施需要占用河道、湖泊管理范围内的土地，跨越河道、湖泊空间或者穿越河床的，建设单位应当经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后，方可依法办理开工手续;安排施工时，应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行。

　　二、河道是行洪的通道，必须保证河道的安全和畅通。在实践中，不经水行政主管部门审查同意或者批准进行河道内建设的现象相当严重，有时甚至出现旧障未除，新障又起的情况，给防洪工作造成很大的隐患，所以在河道、湖泊管理范围内建设，需要进行相应管理。只有有效地进行管理，才能避免出现本法第二十六条规定的建成后再进行处置的问题，而对建设单位来说，事先经过批准也避免了建设以后又因不符合要求而拆除重建造成的损失。因此，本条对违反本法第二十七条规定的行为规定了相应的法律责任。

　　三、按照本条的规定，行为人如果实施了下列行为之一的，须承担相应的法律责任：1.违反本法第二十七条第一款的规定，建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序在报请批准前，其中的工程建设方案未经有关水行政主管部门根据防洪要求审查同意的;2.违反本法第二十七条第二款的规定，未按照水行政主管部门审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事上述工程设施建设活动的。

　　四、按照本条的规定，有关水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中，发现并经确认有违反本法第二十七条的规定，未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照水行政主管部门审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动这些违法行为以后，首先应当责令有上述违法行为的单位或者个人在一定的期限内停止正在进行的违法建设，到有关水行政主管部门补办有关审查同意或者审查批准手续。同时，对工程设施建设严重影响防洪的，应当责令违法单位或者个人在一定的期限内拆除已经违法建设的工程;如果当事人超过期限仍不拆除的，由有关水行政主管部门强行拆除，拆除所需的费用由建设单位或个人承担。对于那些虽然影响行洪但尚可采取补救措施的，应当责令违法单位或者个人限期采取补救措施，以避免给行洪带来影响。此外，水行政主管部门或者流域管理机构还可以根据不同情况，处1万元以上10万元以下的罚款。

　　第五十九条违反本法第三十三条第一款规定，在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，未编制洪水影响评价报告的，责令限期改正;逾期不改正的，处五万元以下的罚款。

　　违反本法第三十三条第二款规定，防洪工程设施未经验收，即将建设项目投入生产或者使用的，责令停止生产或者使用，限期验收防洪工程设施，可以处五万元以下的罚款。

　　【释义】本条是关于建设非防洪建设项目未编制洪水影响评价报告和防洪工程设施未经验收即投入使用的责任的规定。

　　一、按照本法第三十三条第一款的规定，在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。同时，建设项目可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门审查批准的洪水影响评价报告。按照本法第三十三条第二款的规定，在蓄滞洪区内建设的油田、铁路、公路、矿山、电厂、电信设施和管道，其洪水影响评价报告应当包括建设单位自行安排的防洪避洪方案，这些建设项目投入生产或者使用时，其防洪工程设施应当经水行政主管部门验收。

　　二、本法第三十三条规定的洪水影响评价制度是针对在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目而设立的一项制度。设立这项制度的目的就是为了预防非防洪建设项目对防洪可能产生的不利影响，保障建设项目自身的防洪安全。对于在蓄滞洪区内建设的油田、铁路、公路、矿山、电厂、电信设施和管道等建设项目，本法提出了更高的要求，因为这些建设项目是基础设施的建设，如果盲目上马，不但对防洪产生非常不利的影响，而且对这些建设项目本身来说也会造成巨大的损失。因此，本条对违反这一制度的行为规定了相应的处罚。

　　三、按照本条规定，行为人如果实施了下列行为之一的，就应当承担相应的法律责任：1.违反本法第三十三条第一款规定，在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，未编制洪水影响评价报告的;2.违反本法第三十三条第二款规定，防洪工程设施未经验收，即将建设项目投入生产或者使用的。

　　四、按照本条第一款的规定，有关水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中，发现并经确认有违反本法第三十三条第一款的规定，在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目而未编制洪水影响评价报告的情况后，应当责令违法单位或者个人在一定的期限内改正这一违法行为，就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，并编制洪水影响评价报告，提出防御措施。如果当事人逾期不改正的，处5万元以下的罚款，这是一种必罚的行政处罚措施。处以多少数额的罚款要根据违法行为的性质、情节和造成的后果大小等实际情况来决定，但本款对罚款的上限进行了规定，即只能处以5万元以下的罚款。

　　按照本条第二款的规定，有关水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中，发现并经确认有违反本法第三十三条第二款的规定，在洪泛区、蓄滞洪区内建设油田、铁路、公路、矿山、电厂、电信设施和管道等建设项目，其防洪工程设施未经验收，即将建设项目投入生产或者使用的情况后，应当责令违法单位停止生产或者使用，并在一定期限以内由水行政主管部门验收其防洪工程设施，然后再投入生产或者使用;同时，还可以处5万元以下的罚款。

　　第六十条违反本法第三十四条规定，因城市建设擅自填堵原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤的，城市人民政府应当责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施。

　　【释义】本条是关于擅自填堵河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤的责任的规定。

　　一、按照本法第三十四条第三款的规定，城市建设一方面不得擅自填堵原有的河道沟汊、贮水湖塘洼淀，不得擅自废除原有防洪围堤;另一方面因城市建设确需填堵原有的河道沟汊、贮水湖塘洼淀或者废除原有防洪围堤的，应当经水行政主管部门审查同意，并报城市人民政府批准。

　　二、城市原有的河道沟汊、贮水湖塘洼淀是行、蓄洪水的天然场所;城市原有的防洪围堤也是防御洪水的有力屏障。城市建设应当尽量不占用河道沟汊、贮水湖塘洼淀，更不能擅自填堵，使其在洪水到来时能够发挥防洪的功能，城市原有的防洪围堤更是不能随意废除，以防止对抵御洪水产生副面影响。如果因城市发展建设的需要，确实需要填堵或者废除的，须经有管辖权的水行政主管部门审查同意，并报城市人民政府批准后才能够进行填堵或者废除工作。因此，本条规定对违反本法第三十四条规定的行为规定了处罚措施。

　　三、按照本条规定，行为人承担法律责任须有下列两个要件：1.因城市建设而擅自填堵原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤;2.上述填堵或者废除活动未经水行政主管部门审查同意，并报城市人民政府批准。

　　四、按照本条规定，由城市人民政府依法追究违法行为人的行政法律责任。也就是说，只有城市人民政府才是法律赋予其行使本条规定的行政处罚权的机关，其他任何单位和部门都无权实施本条规定的行政处罚。城市人民政府在进行监督检查过程中，发现并经确认有违反本法第三十四条规定，擅自填堵原有河道沟汊。贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤的违法行为以后，首先应当责令违法单位或者个人立即停止正在进行的填堵或者废除活动;同时责令违法行为人在一定的期限内，恢复这些河道沟汊、贮水湖塘洼淀或者防洪围堤原有的状况;如果不能恢复河道沟汊、贮水湖塘洼淀或者城市防洪围堤的原貌，但是可以采取其他补救措施进行补救的，则应当责令违法行为人采取其他补救措施，比如重新建造更高标准的防洪围堤等，以避免因此给防洪带来的威胁。

　　第六十一条违反本法规定，破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料的，责令停止违法行为，采取补救措施，可以处五万元以下的罚款;造成损坏的，依法承担民事责任;应当给予治安管理处罚的，依照治安管理处罚条例的规定处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　【释义】本条是关于破坏、侵占堤防等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料的责任的规定。

　　一、按照本法第三十七条的规定，任何单位和个人不得破坏、侵占、毁损水库大坝、堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料。

　　二、堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料都是公共设施或者公共财物，任何单位或者个人都应当爱护并予以保护，对这些防洪工程或者设施的破坏、侵占、毁损就是对公共设施或者公共财物的破坏，尤其是这些工程、设施在防洪工作中发挥着极大的作用，一旦被破坏、侵占、毁损后果不堪设想，可能直接会造成国家和人民财产的损失，甚至威胁到人民生命的安全。因此，本条规定对违反本法第三十七条规定的行为规定了相应的法律责任。

　　三、按照本条规定，行为人如果实施了下列行为之一的，就应当根据情节轻重和造成后果的大小等实际情况分别承担行政法律责任、民事法律责任或者刑事法律责任：1.违反本法规定，破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程的;2.违反本法规定，破坏、侵占、毁损水文、通信设施的;3.违反本法规定，破坏、侵占、毁损防汛备用的器材、物料的。

　　四、按照本条规定，水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中，发现并经确认有违反本法第三十七条规定，破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料的违法行为以后，首先应当责令违法单位或者个人立即停止正在进行破坏、侵占、毁损的活动，同时应当责令违法单位或者个人采取补救措施，比如修复被破坏的通讯设施等，以避免因此给防洪造成不必要的损失，此外，还可以处5万元以下的罚款。

　　按照本条规定，违法行为人违反本法规定，破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料，应当给予治安管理处罚的，依照《治安管理处罚条例》的规定予以处罚。治安管理处罚是指某种行为扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯公私财产，依照《刑法》的规定尚不构成犯罪的，由公安机关依照《治安管理处罚条例》的规定所给予的处罚。治安管理处罚是行政处罚的一种形式，不是刑事处罚。应当给予治安管理处罚的行为，是破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料，尚未造成严重后果的行为。这种行为本身是以破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料为表现形式的扰乱公共秩序的行为。实施这些行为已经对防洪产生不利影响，但还没有造成严重后果，尚未构成犯罪，应当由公安机关依照《治安管理处罚条例》的规定，根据违法行为的实际情况，处以拘留、罚款或者警告。

　　五、按照本条规定，违法行为人对堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料造成损坏的，依法承担民事责任。民事责任分为违反合同责任和侵权责任。本条规定的民事责任是一种侵权责任。凡属违反本法规定造成防洪工程、设施或者器材、物料损害的，都应当承担包括停止损害行为、修复被损坏的防洪工程、设施或者器材、物料以及赔偿因此造成的损失等形式在内的民事责任。

　　六、按照本条规定，违法行为人违反本法规定，破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料，构成犯罪的，依法追究刑事责任。违反本法规定，构成犯罪的行为是指违反本法关于禁止任何单位和个人破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料的规定，情节严重，已经构成犯罪，依照《刑法》的规定应当追究刑事责任的行为。构成该项犯罪须具备以下条件：1.侵害的客体是公共安全;2.行为人有主观上的故意;3.行为人在客观上实施了破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料的行为;4.破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料的行为必须是足以使洪水到来时发生危害的。故意犯上述罪的，依照《刑法》第一百一十四条、第一百一十五条第一款、第一百二十四条第一款、第二百七十五条的规定定罪量刑。

　　第六十二条阻碍、威胁防汛指挥机构、水行政主管部门或者流域管理机构的工作人员依法执行职务，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪，应当给予治安管理处罚的，依照治安管理处罚条例的规定处罚。

　　【释义】本条是关于妨碍执法人员依法执行职务的责任的规定。

　　一、防汛指挥机构、水行政主管部门或者流域管理机构的工作人员依法执行职务，是维护国家正常行政管理秩序，保证防汛抢险决策的实施，防治洪水、防御和减轻洪涝灾害的重要保障。阻碍、威胁他们依法执行职务，就是对国家行政管理秩序的侵犯，就可能对防洪造成不利的影响。因此，本条规定阻碍、威胁防汛指挥机构、水行政主管部门或者流域管理机构的工作人员依法执行职务，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪，应当给予治安管理处罚的，依照治安管理处罚条例的规定处罚。

　　二、对于阻碍、威胁防汛指挥机构、水行政主管部门或者流域管理机构的工作人员依法执行职务，构成犯罪的，《刑法》第二百七十七条第一款规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”按照本法和《刑法》的规定，构成本罪的行为是指阻碍、威胁防汛指挥机构、水行政主管部门或者流域管理机构的工作人员依法执行职务，情节严重，依照《刑法》规定应当追究刑事责任的行为。“阻碍、威胁防汛指挥机构、水行政主管部门或者流域管理机构的工作人员依法执行职务”是指以暴力方法或者以杀害、伤害、毁坏财产、损坏名誉等相威胁，阻挠、妨碍防汛指挥机构、水行政主管部门或者流域管理机构的工作人员依照防洪方面的法律、法规规定执行自己的职务，致使依法执行职务的活动无法正常进行。如果阻碍、威胁的不是防汛指挥机构、水行政主管部门或者流域管理机构的工作人员的活动，或者不是上述人员的职务活动或者不是上述人员依法进行的职务活动，都不属于本条规定的犯罪行为。按照《刑法》这一条的规定，阻碍、威胁防汛指挥机构、水行政主管部门或者流域管理机构的工作人员依法执行职务，构成犯罪的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。

　　三、按照本条规定，尚不构成犯罪，应当给予治安管理处罚的行为是指虽然阻碍、威胁了防汛指挥机构、水行政主管部门或者流域管理机构的工作人员依法执行职务，但是情节相对轻微，依照《刑法》的规定尚不构成犯罪，由公安机关依照《治安管理处罚条例》的规定给予治安管理处罚的行为。也就是说，按照《刑法》的规定，构成犯罪的，行为人必须是采取暴力、威胁的方法，如果行为人没有实施暴力、威胁阻碍行为，只是吵闹、谩骂、不服管理等，不构成犯罪，就应当依照《治安管理处罚条例》的规定予以处罚。按照《治安管理处罚条例》第十九条的规定，“拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的”，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。

　　第六十三条截留、挪用防洪、救灾资金和物资，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，给予行政处分。

　　【释义】本条是关于截留、挪用防洪、救灾资金和物资的责任的规定。

　　一、防洪、救灾资金和物资是防御、减轻洪涝灾害，维护国家和人民生命财产安全，保障社会主义建设顺利进行的物质保证，如果防洪、救灾资金和物资被截留、挪用的话，一方面防洪将无法正常进行，另一方面洪水过后的救灾也将受到严重影响。因此，本条规定，对截留、挪用防洪、救灾资金和物资，构成犯罪的，依法追究刑事责任;对尚不构成犯罪的，给予行政处分。

　　二、《刑法》第二百七十三条规定：“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的，对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”根据本法和《刑法》规定，截留、挪用防洪、救灾资金和物资构成犯罪的必须符合以下几个条件：1.犯罪主体只能是掌管、经手防洪抢险、防汛、救灾资金和物资的直接责任人员。这里所说的“直接责任人员”，是指对截留、挪用行为负有责任的主管人员、直接实施截留、挪用行为的人员，如会计人员、防洪和救灾资金和物资的发放人员、指使截留、挪用的有关人员等。2.客观表现为截留、挪用防洪抢险、防汛、救灾资金和物资，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的行为。这里所说的“截留、挪用”，是指不经合法批准，擅自将自己经手、管理的防洪抢险、防汛、救灾资金和物资调拨、使用到其他方面，如将防洪抢险、防汛、救灾资金和物资截留挪用作修建楼堂馆所、从事商业经营、投资工业建设项目等行为。“情节严重”是指截留、挪用上述资金和物资数额较大的;截留、挪用行为给人民群众的生产和生活造成严重危害的;截留、挪用特别重要的紧急资金和物资的;截留、挪用手段特别恶劣，造成极坏影响的等等。3.违法行为人主观上必须是故意，属于过失的不构成本罪。4.截留、挪用资金和物资的目的是用于单位的其他项目。按照《刑法》第二百七十三条的规定，犯挪用防洪、救灾资金和物资罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。如果是国家工作人员挪用防洪、救灾资金和物资归个人使用，应当以挪用公款罪从重处罚。按照《刑法》第三百八十四条的规定，挪用公款罪是指“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额巨大、超过三个月未还的。”对犯挪用公款罪的“处五年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑”。“挪用用于救灾、抢险、防汛、……款物归个人使用的，从重处罚”，就是指根据挪用防洪、救灾资金行为的情节，分别适用《刑法》关于挪用公款罪的量刑幅度，在各量刑幅度内从重处罚。

　　三、对于截留、挪用防洪、救灾资金和物资，尚不构成犯罪的行为，是指截留、挪用防洪、救灾资金和物资，情节相对轻微，按照《刑法》的规定尚不构成犯罪，不应当追究其刑事责任的行为。对于这种行为本条规定应当给予行政处分。行政处分是指国家行政机关和企业、事业单位按照行政隶属关系，对有违反纪律行为的人员给予的纪律处分。根据《国家公务员暂行条例》的规定，对国家公务员的行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除共六种;根据《国务院行政机关工作人员奖惩暂行规定》和《企业职工奖惩条例》等有关规定，对企业职工和事业单位中由国家行政机关任命的工作人员以及事业单位的其他人员，行政处分分为警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看和开除八种形式。行政处分一般由受处分人的任免机关或者监察机关决定。

　　第六十四条除本法第六十条的规定外，本章规定的行政处罚和行政措施，由县级以上人民政府水行政主管部门决定，或者由流域管理机构按照国务院水行政主管部门规定的权限决定。但是，本法第六十一条、第六十二条规定的治安管理处罚的决定机关，按照治安管理处罚条例的规定执行。

　　【释义】本条是关于行政处罚和行政措施的决定主体的规定。

　　一、按照本条规定，县级以上人民政府水行政主管部门或者有关流域管理机构有权行使本章规定的行政处罚和行政措施，有权决定对下列行为予以处罚：1.违反本法第十七条规定，未经水行政主管部门签署规划同意书，擅自在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的行为，或者违反水行政主管部门签署的规划同意书的要求在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的行为;2.违反本法第十九条规定，未按照规划治导线整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程，影响防洪的行为;3.违反本法第二十二条第二款、第三款规定，在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物或者在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的行为或者在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的行为;4.违反本法第十五条第二款、第二十三条规定，围海造地、围湖造地、围垦河道的行为;5.违反本法第二十七条规定，未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照水行政主管部门审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动的行为;6.违反本法第三十三条第一款规定，在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，未编制洪水影响评价报告的行为;7.违反本法规定，破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料的行为;8.截留、挪用防洪、救灾资金和物资，尚不构成犯罪的行为。

　　二、按照本条规定，对有些违法行为的行政处罚和行政措施的决定权不由县级以上水行政主管部门或者有关流域管理机构行使。主要包括：1.本法第六十条规定的行政处罚和行政措施不由县级以上人民政府水行政主管部门或者有关流域管理机构行使，即对由于违反本法第三十四条规定，因城市建设擅自填堵原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤的，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施的决定权。本法在第六十条明确规定这一决定权由城市人民政府行使。2.本法第六十一条、第六十二条规定的治安管理处罚的决定机关不是县级以上人民政府水行政主管部门或者有关流域管理机构，而应当按照《治安管理处罚条例》的规定执行。按照《治安管理处罚条例》的规定，本法第六十一条、第六十二条规定的治安管理处罚的决定权由有关公安机关行使。即本法第六十一条规定的破坏、侵占、毁损堤防、水闸等防洪工程及防汛设施的行为，应当给予治安管理处罚的，由公安机关依法行使处罚权;本法第六十二条规定的阻碍、威胁有关人员依法执行职务，尚不构成犯罪，应当给予治安管理处罚的，由公安机关依法行使处罚权。

　　三、需要说明的是，本条规定的有权决定给予行政处罚和采取行政措施的流域管理机构，其权限是有一定的限制的。也就是说，按照本条规定有关流域管理机构必须按照国务院水行政主管部门规定的权限去行使行政处罚权和采取行政措施。

　　第六十五条国家工作人员，有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，给予行政处分：

　　(一)违反本法第十七条、第十九条、第二十二条第二款、第二十二条第三款、第二十七条或者第三十四条规定，严重影响防洪的;

　　(二)滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊，致使防汛抗洪工作遭受重大损失的;

　　(三)拒不执行防御洪水方案、防汛抢险指令或者蓄滞洪方案、措施、汛期调度运用计划等防汛调度方案的;

　　(四)违反本法规定，导致或者加重毗邻地区或者其他单位洪灾损失的。

　　【释义】本条是关于国家工作人员违法责任的规定。

　　一、按照本条规定，国家工作人员有下列行为之一的，应当根据情节轻重依法追究其刑事法律责任或者给予行政处分：1.违反本法第十七条的规定，在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站不符合防洪规划的要求或者未按照防洪规划的要求留足防洪库容的，或者未经水行政主管部门签署规划同意书，擅自在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站，严重影响防洪的;2.违反本法第十九条的规定，在整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程，未按照规划治导线进行，严重影响防洪的;3.违反本法第二十二条第二款的规定，在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸安全和其他妨碍河道行洪的活动，严重影响防洪的;4.违反本法第二十二条第三款的规定，在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物，严重影响防洪的;5.违反本法第二十七条的规定，在河道、湖泊管理范围内进行建设活动，未经有关水行政主管部门对其工程建设方案审查同意，或者未经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准而擅自建设，或者未按照经审查批准的位置、界限进行建设，严重影响防洪的;6.违反本法第三十四条的规定，在城市建设中擅自填堵原有河道、沟汊。贮水湖塘洼淀，擅自废除原有防洪围堤，严重影响防洪的;7.滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊，致使防汛抗洪工作遭受重大损失的;8.拒不执行防御洪水方案、防汛抢险指令或者蓄滞洪方案、措施、汛期调度运用计划等防汛调度方案的;9.违反本法规定，导致或者加重毗邻地区或者其他单位洪灾损失的。

　　二、国家工作人员有本条规定的违法行为之一，情节严重，构成犯罪的，依照《刑法》关于国家机关工作人员滥用职权罪、玩忽职守罪以及徇私舞弊罪的规定追究刑事责任。按照《刑法》的规定，滥用职权罪是指国家机关工作人员违反法律规定的权限和程序，滥用职权或者超越职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的犯罪。玩忽职守罪是指国家机关工作人员不履行、不正确履行或者放弃履行其职责，致使公共财产和人民利益遭受重大损失的犯罪。本条规定的“国家工作人员”和《刑法》中规定的“国家机关工作人员”一样，都是指在国家机关中从事公务的人员。按照《刑法》第三百九十七条第一款的规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”国家机关工作人员徇私舞弊，为徇个人私利或者亲友私情，置国家利益于不顾的性质更为严重，因此，《刑法》在第三百九十七条第二款规定了较重的处罚，即“国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。”《刑法》规定的“情节特别严重”主要是指造成的经济损失数额特别巨大，或者造成公民死亡或者多人重伤等特别严重的后果，或者造成特别严重的政治影响的。

　　三、国家工作人员虽然有本条规定的行为之一，但情节轻微，造成的损失不大，依照《刑法》的规定尚不构成犯罪的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。对滥用职权、玩忽职守行为人是追究其刑事责任还是给予其行政处分主要是依据是否造成“重大损失”，这是区分罪与非罪的标准。即滥用职权、玩忽职守的行为只有“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的”，才构成犯罪，应当依法追究其刑事责任;未造成重大损失的，属于一般工作过失的读职行为，可以由其所在单位或者上级机关给予行政处分。“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”就是指造成重大经济损失，包括使公共财产遭受重大损失，也包括使公民合法财产遭受重大损失。

　　第八章附则

　　第六十六条本法自1998年1月1日起施行。

　　【释义】本条是关于本法生效日期的规定。

　　一、法律的生效日期，是指一部法律从何时开始正式实施，具有法律效力。任何法律都必须明确其产生法律效力的具体日期。根据我国的立法实践，一部法律依据不同情况和需要，其生效日期的规定不尽相同，主要有以下三种表述方式：一是直接在法律中规定“本法自X年X月X日起施行”;二是规定“本法自公布之日起施行”;三是规定一部法律的生效日期取决于另一部法律的生效日期。本法关干生效日期的规定，是使用上述第一种方式。此外，本法生效后，能否对其生效之前的行为和事件适用呢?即本法的溯及力问题。一部法律如有溯及力，就应当在法律条文中明确规定，而本法对此未作规定，表明本法没有溯及力，即不适用本法生效以前的行为和事件。

　　二、本法经第八届全国人大常委会第二十七次会议审议通过，江泽民主席于1997年8月29日签署第88号主席令予以公布，为何却要规定自1998年1月1日起施行呢?这是考虑到：一部法律在制定后到实施之间，需要一定的准备时间。一方面，本法确立和完善的许多防洪措施、制度，与以往的有关法规、规章等的规定及做法有许多不同之处，需要有关人民政府、有关部门和单位，包括水行政主管部门对其进行清理、修改，为本法的实施做大量的准备工作，同时这些相关部门和单位对本法的有关规定也需要有一个统一认识和理解的过程;另一方面，便干社会各界及时学习、了解本法的各项规定，以利于本法的顺利实施。

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