中华人民共和国刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条解释释义

　　中华人民共和国刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释释义

　　全国人民代表大会常务委员会讨论了刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”和第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地”的含义问题，解释如下：

　　刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。

　　刑法第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地”，是指非法批准征用、占用耕地、林地等农用地以及其他土地。

　　现予公告。

　　[释义] 本法律解释是对刑法有关条文中“违反土地管理法规”和刑法第四百一十条中“非法批准征用、占用土地”的含义所作的阐释。

　　本法律解释是与《中华人民共和国刑法修正案(二)》同时通过的。国务院为了制止毁林开垦和乱占滥用林地的违法行为，于2001年5月23日向全国人大常委会提出了《关于提请审议〈中华人民共和国刑法第三百四十二条、第四百一十条修正案(草案)〉》的议案。议案第二条提请将刑法第四百一十条修改为“国家机关工作人员违反土地管理法规、森林管理法规，非法批准征用、占用土地，或者非法审核批准开垦林地、占用林地并改作他用，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役;致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑”，即在罪状表述中增加“违反森林管理法规”和“非法审核批准开垦林地、占用林地并改作他用”的内容。全国人大常委会和法律委员会在审议过程中认为，刑法第四百一十条的规定已包括了非法批准征用、占用林地的情况，可以不做修改。鉴于国务院法制办、国家林业局反映，由于对刑法第四百一十条规定的“土地管理法规”和“非法批准征用、占用土地”的含义理解不一致，实践中对一些非法批准征用、占用林地构成犯罪的行为没有适用刑法第四百一十条追究刑事责任。为了解决实践中存在的对法律理解上不一致的问题，法律委员会建议全国人大常委会，根据立法法的有关规定，采用法律解释的方式对该条的含义进一步予以明确，以利于对这类犯罪的打击。同时，法律委员会考虑到除刑法第四百一十条外，刑法第二百二十八条、第三百四十二条也规定了“违反土地管理法规”，其含义与刑法第四百一十条是相同的，也应一并明确。

　　本解释主要是明确了四个问题：

　　第一，刑法中土地管理法规的含义。刑法中规定“土地管理法规”的条文有第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条。这些条文中规定的“土地管理法规”是按照土地法这个法律部门划分的，并不仅指《中华人民共和国土地管理法》，它还包括其他法律中有关土地管理的规定以及国务院有关土地管理的行政法规。《中华人民共和国土地管理法》是土地管理的基本法律，根据该法第四条的规定，土地包括农用地、建设用地和未利用地，其中农用地又包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。因此，林地属于土地的重要组成部分。森林法以及国务院森林法实施条例等森林管理法律、法规中都有关于林地管理的规定，这些规定也都属于土地管理法规的组成部分。此外，草原法、矿产资源法等法律中关于土地管理的规定以及国务院根据上述法律制定的实施细则等行政法规以及其他行政法规中有关土地管理的规定，均属于本条中土地管理法规的范围。违反土地管理法规，就是指违反上述法律、法规关于土地管理的规定。

　　第二，刑法第四百一十条规定的国家机关工作人员的含义。刑法第四百一十条中规定的国家机关工作人员是指负有土地管理职权的国家机关中从事土地管理工作的人员。需要特别明确的一点是，这里的国家工作人员是包括各级人民政府的林业主管机关工作人员的。国务院提出对刑法第四百一十条的修改的建议的主要目的也是为了解决这一问题。全国人大常委会经过讨论认为刑法第四百一十条是包括林业主管机关在内的，因此不需要作修改。

　　此外，国务院林业主管部门反映，实践中有一些地方的非林业主管机关及其工作人员也非法批准单位或者个人占用林地进行毁林开垦或者养殖等活动，造成林地大量毁坏，对于这种行为是否也应当按照刑法第四百一十条的规定追究刑事责任，实践中存在不同认识。从刑法的规定看，刑法第四百一十条是对依法行使土地管理职权的国家机关及其工作人员违反土地管理法规，非法批准征用、占用土地构成犯罪的规定，对于土地管理机关以外的其他国家机关及其工作人员超越职权范围，非法批准其他单位或者个人占用土地的行为，不应当适用刑法第四百一十条。其他本不具有或者不直接行使土地管理职权的国家机关及其工作人员，超越其本身所具有的职权非法批准占用土地的行为实际上属于对其本身所具有的职权的滥用。上述国家机关工作人员滥用职权，非法批准占用土地，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，应当依照刑法第三百九十七条的规定，以滥用职权罪追究刑事责任。

　　第三，刑法第四百一十条规定的“非法批准”的含义。关于土地的使用，土地管理法规规定了严格的审批制度。任何单位和个人进行建设需要占用土地的，必须依法申请批准。申请使用的土地属于农民集体所有的土地的，陈兴办乡镇企业或者村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的以外，必须首先办理国家土地征用手续，将该集体土地征用为国家所有。对于因建设征用土地的审批程序和条件，土地管理法规作了明确的规定。非法批准是指违反土地管理法规规定的关于土地征用、占用审批程序、条件，非法准许单位或者个人征用或者占用土地的行为。

　　国务院林业主管机关反映，实践中一些地方司法机关，在林业机关工作人员违法办理林地征用审核同意手续的行为是否属于刑法第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地”的问题上，认识不一致。上述规定中的批准应作广义理解，是指国家机关及其工作人员行使职权的行为，即指依法享有土地管理职权的国家机关，包括各级土地管理机关、林业主管部门及其工作人员，审核、批准单位或者个人征用、占用土地，包括林地的行为。整个土地征用、使用审核、批准的各个环节都属于土地征用、占用的审批。根据土地管理法和森林法有关林地管理的规定，勘察、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征用林地的，用地单位应当首先向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。林业主管部门依照上述规定进行的审核同意的过程，属于国家土地管理法规规定的林地征用、占用审批程序的组成部分。林业主管部门及其工作人员在审核过程中，违反土地管理法规规定的程序和条件，违法准许单位或者个人征用、占用林地的，属于刑法第四百一十条规定的非法批准征用、占用土地，情节严重，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

　　第四，“土地”的含义。根据《中华人民共和国土地法》第四条的规定，刑法第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地”中的土地包括农用地、建设用地和未利用地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

　　需要特别说明的是，本解释是全国人大常委会在审议国务院提请审议的关于修改刑法第三百四十二条、第四百一十条的议案的过程中，经过讨论作出的。国务院提出的对刑法第四百一十条的修改建议的主要目的是为了追究一些地方林业主管机关工作人员在涉及林地转用、征用、占用的审核、批准过程中，违法审核同意林地转用或者非法批准占用林地的行为。全国人大常委会在讨论过程中认为，刑法第四百一十条规定的“非法批准”本身是包括各级林业主管机关工作人员非法办理林地转用审核和林地占用手续的行为的，因此不需要对刑法第四百一十条作修改，但是为了统一实践中在此问题上的不同认识，有必要通过立法解释予以明确，即各级人民政府林业主管机关的工作人员，在土地征用过程中，违反土地管理法规，非法审核同意征用林地或者批准占用林地，情节严重的，也应当依照刑法第四百一十条的规定追究刑事责任。同时，全国人大常委会还认为，为了切实保护耕地、林地以外的其他土地资源，防止实践中有关部门对于刑法第四百一十条中的土地的含义产生其他不一致的认识，有必要一并明确该条中的“土地”除了包括耕地、林地以外，还包括草地、农田水利用地、养殖水面等其他农用地以及建设用地、未利用地。