我国动产抵押登记制度现存问题
【动产抵押登记机关】我国动产抵押登记制度现存问题及其完善
随着我国市场经济的快速发展，工商企业的融资需求及所持动产的价值几乎在同时急剧增长。因此，市场主体对可兼顾财产用益及担保功能的动产抵押方式的认可及需求不断提高，使用范围日益扩大。我国《担保法》肯定了动产抵押制度，为该制度在我国的实行提供了基本前提。但是我国现行法律的相关规定过于原则、简单，特别是没有针对动产抵押的特点制定一套完备的登记制度，动产抵押登记中存在的诸多问题使得动产抵押的交易安全度大打折扣，直接影响到了这一制度使用及发展，已引起实务界及越来越多学者的广泛关注。根据笔者掌握的情况，中国银行诉北京市工商行政管理局企业动产抵押物登记行政行为违法案是国有商业银行针对动产抵押登记问题提起的第一起行政诉讼，该案例对研讨相关问题具有很好的典型意义。本文希望以介绍、评析该案为起点，对我国动产抵押登记制度进行渐入式解构。
一、据以研讨的案例
(一)基本案情
1999 年9月10日，中国银行(下称“银行”)与北京亚洲电视城有限公司(下称“亚视公司”)签订了借款合同和抵押合同。借款合同中约定“与本合同项下贷款相关的抵押合同已经生效”为提款前提条件之一。随后，亚视公司作为抵押人、银行作为抵押权人向北京市工商行政管理局(下称“市工商局”)申请办理企业动产抵押物登记。市工商局在对亚视公司提供的材料进行审查并现场查验了抵押物后，于9月14日办理了抵押登记并向亚视公司及银行颁发了京市字第0059号企业动产抵押物登记证。之后，银行依据前述合同及抵押物登记证向亚视公司发放了贷款人民币1200万元。2001年1月4日，市工商局以亚视公司在申请办理前述抵押登记时提交虚假证明文件、骗取抵押登记为由，依据《企业动产抵押物登记管理办法》第13条的规定，对亚视公司做出罚款10000元的行政处罚，并撤销了 0059号抵押物登记证。2001年3月15日，银行收到市工商局关于撤销抵押物登记证的通知。由于抵押登记被撤销，银行丧失了原本担保全部贷款本息的抵押权，抵押贷款变成了纯信用贷款，加之亚视公司当时已无清偿能力，银行直接面临贷款无法收回的风险。银行认为：市工商局作为法定登记机关，在登记审查中未尽到审查职责和合理注意义务，查明抵押财产的权属状态，草率办理动产抵押登记随后又撤销，导致银行丧失担保权益，故银行在2001年6月以市工商局进行上述动产抵押登记的主要证据不足、事实不清，没有履行登记机关的应尽义务为由，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，请求确认该抵押登记行为违法，为争取国家赔偿创造前提条件。在审理中，法院将亚视公司追加为第三人。
(三)争议焦点及审判要旨
在庭审中，原、被告双方争议的主要焦点如下：1、市工商局在动产抵押登记中的审查职责及权限;2、贷款银行在动产抵押登记中对抵押物的审查义务及其与市工商局审查职责的关系;3、市工商局是否履行了审查职责，0059号企业动产抵押物登记行为是否违法，应承担什么责任。
银行主张，以企业设备及其他动产为标的物的抵押合同，抵押登记为生效要件。登记机关对这类抵押登记负有行政责任，对登记申请应进行实质审查，包括审查申请材料的真实性，确认抵押物的权属。贷款银行对担保物的审查责任与登记机关的审查责任性质不同，不能相互代替，且银行在办理贷款及担保的过程中对抵押物已进行了调查及现场勘验、审核，已履行了审查责任。登记机关未履行应尽的审查义务，该动产抵押登记行为违法。
市工商局认为，动产抵押物登记仅是对抵押权予以记载的一种物权公示行为，工商行政管理机关对动产抵押登记申请及相关材料的审查是书面审查，对抵押物状况无实质审查义务，亦不具备对企业动产权属进行实质审查的能力。申请人应对申请材料的真实性承担主要责任，银行作为贷款人有责任核实担保物的权属情况，对抵押物状况进行实质审查是抵押关系当事人的民事义务，而非登记机关的行政义务。0059号企业动产抵押登记行为是根据依法行政的原则做出的，不应承担任何法律责任。
一审法院认为，市工商局在办理企业动产抵押登记的程序中，应严格按照《担保法》及《企业动产抵押物登记管理办法》的规定进行审查，在审查申请材料是否齐备的同时，还应查验用于抵押的动产有无《担保法》第37条规定的禁止抵押的情况。市工商局虽然查验了亚视公司提交的材料，并对抵押物进行了勘验，其做出的0059号抵押物登记证从形式上合法，但是，因亚视公司在申请时提供了虚假证明文件，隐瞒了其对大部分抵押物没有合法产权的事实，市工商局未能审查出抵押物的权属，造成该抵押物登记证内容不合法，亚视公司和市工商局应承担相应的法律责任。银行在与亚视公司签订合同时，对抵押物的权属未尽核实义务，亦应承担相应的风险责任。市工商局在发现亚视公司提供虚假证明材料后，已撤销并收回了0059号登记证，该登记行为已经无效。银行要求法院确认已经无效的具体行政行为违法缺乏法律支持。判决驳回银行的诉讼请求。
市工商局不服一审判决理由中对其法律责任的认定，提起上诉。经补充取证，北京工商经济信息中心数据库中无开具抵押物购物发票公司的信息记录。二审法院认为，《商业银行法》赋予债权人在申请抵押登记前对抵押财产进行审查的权利，但银行对抵押财产的所有权未予查实，直接影响了其债权的实现，故该抵押登记导致的贷款风险责任应自行承担。市工商局在对登记申请进行审查时对开具购物发票单位的经营资格未予严格审查，使亚视公司骗取抵押登记，有一定过错，但不构成行政法律上的违法。终审判决驳回上诉，维持原判。
二、对案件争议及审理的评析
1、本案市工商局在企业动产抵押登记中审查职责——关于实质审查与形式审查之争
市工商局作为动产抵押登记机关应对登记申请应承担何种审查职责，即应进行实质审查还是形式审查对这一问题的回答，将直接影响对市工商局最终责任的认定。如果登记机关对动产抵押申请应进行实质审查，则需对抵押财产的物权存在及其形成过程进行全面核实，如因审查疏忽而使登记的权利状态与显示状态不符，就应对因此而受到损害的人承担赔偿责任。如登记审查仅为形式审查，则登记机关就仅对当事人提供的书面申请文件及陈述进行表面上的审查，至于物权变动状况与登记的状态是否相符，登记机关不负调查职责，如果不符，登记机关对此无过错时，不承担责任。[i]
对上述问题，在可作为司法审判直接依据的法律、行政法规层面目前尚无明确规定。《担保法》第42条明确了工商行政管理机关为企业动产抵押登记机关，但是该法对登记审查职责问题没有涉及。国家工商行政管理局制定的《企业动产抵押物登记管理办法》(下称《管理办法》)是工商行政管理机关办理企业动产抵押登记的直接依据，其第7条规定，登记机关受理登记申请材料后，应审查以下内容：包括主合同和抵押合同、动产抵押物所有权或使用权凭证、动产抵押物存放状况资料、双方当事人的营业执照、双方代理人身份和权限证明文件在内的申请文件是否齐备，抵押合同条款是否齐备，用作抵押的动产是否重复登记，抵押物是否属于《担保法》第37禁止抵押的动产。根据该条规定，工商行政管理机关登记审查的内容是相当广泛的，其中包括对抵押物权属关系的审核。而国家工商行政管理局制定的《关于贯彻实施 企业动产抵押物登记管理办法 若干问题的意见》第5条规定，登记机关对当事人提交的申请登记材料进行书面审查，当事人对其提交的书面申请材料的真实性承担责任。这一规定似乎又明确了工商行政管理机关的登记审查仅限于形式审查。但是该《意见》是国家工商行政管理局对其部门规章所进行的操作性行政解释，在本案中并不能直接作为判断市工商局审查职责的依据。
综合考察《管理办法》的其他相关规定及企业动产抵押登记的实践，登记机关的审查职责并不仅限于对申请材料进行表面审查，而不负任何调查职责，主要表现在，1、《管理办法》第13条规定了工商行政管理机关对“提交虚假证明文件或采取其他欺骗手段，骗取抵押登记的”行政处罚权，该行政处罚权无需当事人申请，由工商行政管理机关主动行使，说明企业动产抵押登记非一般的公示性登记，工商行政管理机关对企业动产抵押登记还有具有管理职能。本案中市工商局正是依据这一规定在确认亚视公司使用“与抵押物不符的发票”骗取抵押登记后，对其处以罚款并撤销了抵押登记。在行使上述行政处罚权时，登记机关仅通过对申请材料进行形式审查显然无法确认证明文件虚假或申请人其他陈述不实，必然采用将抵押物与相关权属证明文件进行核对等实质审查方式。2、《管理办法》第15条规定，办理企业动产抵押物登记，按被担保的主债权数额的比例收费，而非按件收费。如果只进行书面审查，登记人员的工作量及审查责任与被担保的主债权数额根本没有直接联系，无法解释收费依据的合理性。3、在企业动产抵押登记业务操作中登记管理机关均对抵押物进行现场勘验，确认抵押物的存放状况和现状。本案中市工商局也进行了现场勘验，并制作了勘验笔录。因此，笔者认为，在动产抵押登记实务操作中，工商行政管理机关执行的是实质审查标准。
2、本案银行对抵押动产的审查核实义务——关于抵押权人对抵押动产的审查责任与登记机关审查职责的关系
抵押权是为担保债权的实现而设定的，抵押权最终能否实现对债权人有直接利害关系，因此，在签订抵押合同前，债权人，亦即抵押合同的抵押权人应对抵押动产进行审查、核实。我国《商业银行法》第36条规定，商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查。人民银行制订的《贷款通则》第10与上述规定内容基本相同。第27条还规定，贷款人受理借款人申请后，应当对借款人的信用等级以及借款的合法性、安全性、盈利性等情况进行调查，核实抵押物、质物、保证人情况，测定贷款的风险度。本案中，银行没有严格履行上述义务，在很大程度上，将对抵押物的审核依赖于登记机关，甚至将登记机关的审查代替自身的审查。例如，对抵押物的现场勘验，就是银行信贷人员陪同市工商局登记人员一道进行的，银行没有独立对抵押财产进行现场勘验。
笔者认为，抵押权人对抵押动产的审查责任与登记机关登记审查职责性质不同，二者在履行上并不互相影响。前引《商业银行法》及《贷款通则》是从提高信贷资产质量，保证信贷资产的安全，保障商业银行的稳健运行的角度规定贷款银行对抵押物的审查、核实义务的。如果银行没有严格履行对抵押物的审查义务，并不承担法律责任，应承担的是抵押权无法实现、贷款无法回收的商业风险。 [ii]法定登记机关的登记审查行为属行政行为，其登记审查职责是国家赋予的行政职责，该职责不能被债权银行对抵押物的审查所代替，如未依法履行则属行政行为违法，应对登记错误承担损害赔偿责任。这两种审查行为的履行情况只会对银行最终损失的损害赔偿责任分担产生影响。[iii]
3、两审判决对市工商局0059号抵押登记行为的评价——关于动产抵押登记行为是否违法的判断
这里需明确的是本案原告并没有请求法院判定在0059号动产抵押登记行为中各方的责任，诉讼请求仅是要求判定0059号企业动产抵押登记行为违法。判断本案具体行政行为是否违法的逻辑思路并不复杂，只要登记机关没有履行其法定审查职责，则该登记行为违法。[iv]由于我国相关法律规范对工商行政管理机关的动产抵押登记审查职责规定不明，本案两审判决均回避直接对应进行实质审查还是形式审查做出判断。从两审判决的陈述看，审判法院并未采纳市工商局关于其对登记申请材料仅承担书面审查职责的主张，均将抵押物权属审核纳入了其登记审查范围。但是，两审判决在认定市工商局没有充分履行审查职责，甚至对法律责任都做出判断的情况下，却都没有做出确认0059号企业动产抵押登记行为违法的结论。让我们再对两审判决的理由做进一步的研讨：
一审判决驳回诉讼请求的理由是“中国银行对已经无效的具体行政行为提起诉讼，要求人民法院以司法判决的形式确认该行为违法的诉讼请求缺乏法律支持”“其坚持以一个无效的具体行政行为要求人民法院做出确认判决已经失去实际意义”。[v]依照我国行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，即有权依照本法向人民法院提起诉讼。相关法律及司法解释均没有将起诉时无效的具体行政行为排除在受理范围之外，判决认定该诉讼请求缺乏法律支持缺乏依据。由于在本案起诉时，银行尚未对亚视公司采取追诉措施，贷款损失数额尚未确定，考虑到行政诉讼的时效问题，原告只得先行提起确认该动产抵押登记行为违法之诉。该动产抵押登记行为被确认为违法，是银行将来对登记错误提起国家赔偿的必备要件之一，恰恰对银行具有很大的实际意义。
二审判决维持原判的理由是市工商局“有一定过错，但不构成行政法律上的违法。”笔者认为登记机关没有履行其法定职责显然是“行政法律上的违法”的题中应有之义。[vi]既然在判决中，法院已经认定市工商局应对抵押财产的权属进行审查，而市工商局“未予严格审查”，判决确认市工商局0059号动产抵押登记行为违法是合法、合逻辑的。
从两审判决文字中，也许我们能体会到在缺乏明确的法律依据又涉及行政机关巨额赔偿责任的情况下，法官面临两难选择所持的谨慎态度。
三、我国现行动产抵押登记制度之检讨
上述案例中纠纷产生的直接诱因是我国《担保法》及《企业动产抵押物登记管理办法》对登记机关在动产抵押登记程序中的审查职责界定不明甚至自相矛盾。案件的审理又折射出我国现行动产抵押登记制度的若干制度性缺陷。故笔者在上述分析的基础上，对我国现行动产抵押登记制度做进一步的检讨。
(一)我国现行的动产抵押登记制度
所谓动产抵押登记，是指登记机关根据当事人的申请，依照法定程序将动产抵押权的设定、变更、终止等记载于特定的抵押登记簿上的行为。根据民法理论，物权变动须以交付或登记进行公示，以使物权变动取得对世效力，维护交易安全。动产抵押，因不转移抵押物的占有，只能以登记为公示方法，因此，动产抵押登记制度是物权公示原则在动产抵押制度中的体现，是整个动产抵押制度核心。
依据相关法律规范及实践，我国现行的动产抵押登记制度主要如下：
1、在抵押登记的效力上，兼采登记生效主义与登记对抗主义
动产抵押权登记的效力，各国主要存在两种立法例，即登记生效主义和登记对抗主义。前者以登记为动产抵押权生效的要件，未经登记，抵押权不生效;后者指动产抵押权依当事人合意即设定，但未经登记，不得对抗第三人。我国《担保法》根据动产的特点不同，采取了二者结合的模式：前者适用于船舶、航空器、车辆等交通运输工具及企业的动产，规定抵押合同自登记之日起生效，后者适用于上述财产之外的其他动产，抵押合同自签订之日起生效，但未经登记不得对抗不包括一般债权人在内的善意第三人。
2、依抵押动产的性质，采取分别登记制，由不同的抵押登记机关依据不同的规则进行动产抵押登记
依据相关规定，[vii]我国目前的动产抵押登记机关主要有：(1)以运输工具抵押的，为运输工具的产权登记部门，具体包括国务院民用航空主管部门为民用航空器抵押登记部门;船籍港港务监督机构为船舶抵押登记部门;船籍港渔港监督机关为渔业船舶抵押登记部门;机动车抵押登记部门为公安机关交通管理部门的车辆管理所;农用拖拉机抵押登记部门为农业机械主管部门。(2)以企业动产抵押的，为财产所在地的工商行政管理部门。(3)以上述财产之外的其他财产抵押的，为抵押人所在地的公证部门。上述登记机关主要依据国务院或各自主管部门制定的行政法规、部门规章进行抵押登记。
3、规定提交登记机关审查的文件及登记事项较多，对登记生效的动产抵押，法定抵押登记机关对抵押登记通常有一定行政管理权
依据《担保法》第44条的规定，办理抵押登记应向登记部门提供的文件包括：主合同和抵押合同、抵押物的所有权或者使用权证书。《民用航空器权利登记条例》、《船舶登记条例》、《渔业船舶登记办法》、《机动车登记办法》等行政法规及规章分别对应向抵押登记机关提供的文件及登记事项做出了具体规定。以案例所涉的《企业动产抵押物登记管理办法》为例，该办法对报送登记审查的文件及登记事项规定得非常详细、具体。该办法第4条规定，办理动产抵押登记应向登记机关提交《企业动产抵押物登记申请书》，并提交(一)主合同和抵押合同;(二)有关动产抵押物的所有权或使用权证书;(三)有关动产抵押物存放状况资料;(四)抵押合同双方当事人的营业执照;(五)双方代理人身份和权限证明文件;(六)需要提供的其他材料。第6条规定，企业动产抵押物的登记事项包括：抵押人、抵押权人、抵押合同、抵押物的名称、数量和价值、抵押担保的范围、被担保的主债权的种类和数额、债务人履行债务的期限。
对动产抵押登记机关的审查职责，相关立法没有明确规定，有学者认为其系介于实质审查与形式审查之间的“不伦不类”的体制。[viii]根据各抵押登记机关对报审文件、登记内容、事项的详尽要求以及勘验抵押物的实际操作方式，如前文案例中所析，笔者认为，在动产抵押登记实务操作中，对法律规定登记生效的动产抵押，登记机关执行的是实质审查标准，对抵押物权属的核实也属于登记审查范围。为加强对法定登记生效动产抵押的管理，法定抵押登记机关通常有一定的行政管理权。本文案例中市工商局就依据《企业动产抵押物登记管理办法》的规定对亚视公司行使了行政处罚权。《船舶登记条例》第52、第53条也明确规定了船舶登记机构的行政处罚权。
(二)我国现行动产抵押登记制度存在的若干问题
“不移转标的物占有的动产抵押制度中，其最核心的问题是抵押权设定的公示与交易安全维护问题的解决”。[ix]我国虽引入了动产抵押制度，但没有制定一套适合动产自然属性、符合动产交易习惯的完备的登记制度。现行动产抵押登记制度在法理上及实践中都存在着明显的缺陷，主要表现在：
1、动产抵押登记的公示效力不统一，对登记审查的立法价值取向不明，法定登记机关难以履行登记审查及管理职责，一定程度上造成登记效力的混乱，危及交易安全。
物权法基于自然属性及交易习惯的差别，分别确立了不动产以登记、动产以交付(占有)为表征的物权公示方式，并对符合一般公示原则的物权变动赋予公信力。所谓公信，简言之，就是指法律保护交易当事人以外的第三人对公示的信赖。[x]要实行强制登记，将登记作为生效要件，就应赋予登记公信力——要赋予登记公信力就要求登记机关对登记的内容进行实质审查，以确保登记内容与实际权利相一致——登记的实质审查又与登记机关的责任联系在一起。此为设计抵押登记制度的应然逻辑思路。我国《担保法》将动产、不动产抵押登记内容规定在相同的条文中，对动产抵押登记的公示效力采取登记生效、登记对抗兼采的混合模式。这种将大量动产比照不动产管理方式要求强制登记，实行登记生效主义的混合模式，形成很多难以解决的理论及实践问题：
第一、动产交易按习惯以交付为公示方式，但是动产抵押不转移抵押物的占有，只能采用登记作为公示方式，本身与动产一般公示原则相悖;动产按占有状态推定权利人，如果赋予登记公信力将与动产占有的公信力产生冲突，因此动产抵押登记并不具备成为物权变动生效要件并赋予公信力的法理基础。立法将只有公示效力的动产抵押登记规定为抵押权设定的生效要件显得非常牵强。
第二、在实行登记生效主义的动产中，除运输工具外，企业动产并无产权登记管理机关及产权登记管理制度，工商行政管理机关并非财产管理机关，并不直接掌握企业动产的权属材料，不具备实行登记实质审查的能力，由其核实权属并行使行政管理权有很大难度。可能正是基于此原因，我国法律在登记机关审查职责这一直接影响登记机关责任的关键问题上立法取向不明，造成了对适用实质审查还是形式审查见仁见智的现状，难以确定并追究登记机关的责任。本文案例纠纷的产生主要原因即在于此。
第三、相关规定对船舶、航空器抵押登记的效力不统一。尽管《担保法》规定船舶、航空器抵押适用登记生效主义，但依据《海商法》第13条、《民用航空法》第16条的规定，船舶抵押权、航空器抵押权应采取登记对抗主义。有学者主张，《担保法》所称的航空器和船舶分别为《民用航空法》及《海商法》所调整的民用航空器和船舶以外的航空器及船舶，对这类航空器及船舶适用《担保法》规定的登记生效主义，而对《民用航空法》及《海商法》所调整的民用航空器及船舶适用登记对抗主义，试图说明上述关于抵押登记效力的不同规定各有适用范围。[xi]笔者认为，这种解释并不能解决因立法规定差别而产生的适用冲突。就航空器抵押而言，《民用航空法》调整外之的航空器为用于执行军事、海关、警察飞行任务的航空器，不能设定动产抵押权。[xii]因此，航空器抵押的登记生效主义实际没有适用余地。就船舶抵押权而言，在《海商法》所调整的船舶以外的船舶中，用于军事的、政府公务的船舶不能设定动产抵押权;属于渔业船舶的，依《渔业船舶登记办法》也应适用登记对抗主义;20总吨以下的非渔业船舶及船舶上装备的救生艇筏和长度小于5米的艇筏则没有抵押权登记部门，只能由抵押人所在地公证部门办理抵押登记，但如果适用登记生效主义，似又与公证部门办理动产抵押登记的原则不符。[xiii]相关立法对船舶、航空器抵押登记效力规定的冲突会使当事人无所适从，并会因适用不同的登记效力原则对抵押合同的效力及抵押权的成立产生不同影响，从而影响当事人的权益。
故已有学者指出，同为动产，在权利变动方面应实行相同的制度，若对其权利变动实行不同的公示制度，必然增加法律适用的冲突，并非理性选择。[xiv]
2、“抵押合同自登记之日起生效”的规定，将抵押登记作为抵押合同的生效要件，没有区分物权变动与物权变动的原因行为，混淆了抵押合同的生效与抵押权的设定。可能产生的后果是，如果抵押合同的抵押人违约不办理抵押登记，债权人无法依据抵押合同行使抵押登记请求权或追究抵押人的违约责任，至多只能在发生实际损失的情况下，向抵押人主张缔约过失责任。[xv]
3、多重登记机关、适用登记程序、规则不同，给当事人办理、查询抵押登记增加不必要的困难和负担。对大额债权，尤其是银行贷款，为增加动产抵押权担保价值，抵押人常常会提供性质不同的多项动产作为同一债权的抵押物，例如，既包括机动车、又包括设备、原材料，而众多登记机关依动产的性质分别进行抵押登记的制度，实践中给当事人造成很大的不便：尽管《担保法司法解释》第 50条规定“以担保法第34条第一款所列财产一并抵押的，抵押财产的范围应以登记的财产为准”，但对在“一并抵押”的情况下，应由哪一登记机关进行登记未予以明确。当事人可能不得不到不同的登记机关分别办理登记。由于各登记机关依不同的程序、规则办理登记手续，不同登记机关的登记人员对相关法律规范、操作规则的理解又存在差距，给办理登记的当事人造成时间、费用上的很大浪费，甚至抵押登记效力上的风险。多重登记，也必然造成重复查询，给交易相对人也带来时间、费用上的负担。另外，法定登记机关虽然众多，实践中有些动产却无法办理抵押登记。例如，《机动车登记办法》仅适用于已在公安机关办理了注册登记的机动车的抵押权登记。发展迅速的汽车消费信贷业务，在许多地方根本无法办理抵押登记，[xvi]成为银行新增不良贷款的因素之一。
4、登记机关要求提供登记审查的资料、填写登记内容过多，过分暴露当事人经济状况，也超出登记机关的审查能力，造成审查职责不清的客观局面。目前各登记机关要求当事人提供的文件及登记内容大大超出公示范围，查阅相关登记簿可能暴露当事人的经济、交易状况，泄露商业秘密。从规则执行的严肃性出发，既然要求报送，就应进行审查，并作为是否给予登记的判断依据，这无疑增加登记机关的负担，降低效率;登记规则规定的审查期限普遍较短——最短为1天、最长为7天，增加了产生登记错误的可能。登记机关的对合同、财产权属、价值实际上也不具备的审查、确认能力，这些自相矛盾的规定，正是造成各方对审查范围、标准各持己见的最重要原因。
5、对登记错误的责任问题规定空白，因登记错误而受损害的当事人没有适当途径获得救济。如上文所述，现行动产抵押登记操作中随意性很强，登记机关的审查职责不清，因此，发生登记错误时，当事人很难追究登记机关的责任，在一定程度上给利用虚假抵押登记骗取资金之人以可乘之机，严重损害当事人的经济利益。目前最高人民法院确认法定登记机关承担赔偿责任的判例仅限于房地产抵押登记，追究动产抵押登记机关的登记错误的责任尚无判例可资借鉴。[xvii]
四、关于防范动产抵押登记制度风险的几点建议及对完善我国动产抵押登记制度的思考
随着我国商品经济日益活跃，企业可自主处分的动产类型不断放开，[xviii]动产占企业整体财产的价值比重越来越高，加之银行开拓新型信贷业务的竞争日趋激烈，采用动产抵押作为担保形式的贷款业务正飞速增长。如果对我国动产抵押登记制度的种种缺陷认识不足，盲目地进行动产抵押贷款，银行的信贷资产安全将面临较大的风险。本文案例中，中国银行仅因一笔企业动产抵押物登记证书被撤销就形成了1200万元的损失。笔者作为一名银行从业人员，从债权银行角度，对防范动产抵押登记制度风险提供以下几点建议：
1、债权银行应改变依赖登记机关进行登记审查，认为依法取得抵押登记，抵押权就进入保险箱的观念，在与抵押人签订抵押合同之前应对抵押动产的权属状态、形成过程及价值进行充分细致的尽职调查，包括严格审核财产产权证书、购置发票及付款凭证、企业资产清单，必要时可审核抵押物的购买合同、完税、免税证明，从原抵押物卖方处核实有关信息，坚持对抵押物进行独立的现场勘验，以防以虚假、无权处分或价值较低的抵押物骗取抵押登记、套取资金的情况。
2、应充分认识到，抵押权人也是登记申请人之一，应熟悉登记规则并共同参与登记程序，以确保抵押手续的完善。对较为新型的消费信贷类业务，应先行确认本地区登记机关是否办理相应的抵押登记，避免出现无法办理登记手续的情况。尽管《担保法司法解释》第59条规定，因登记部门原因无法办理抵押登记的，抵押人向债权人交付权利凭证的，可以认定债权人对该财产享有优先受偿权，但该条同时仍规定，未办理抵押登记的不得对抗第三人。因此，对已经发放了贷款，但确实已无法完善登记手续的，除要求取得动产权利凭证外，应根据情况及时将担保关系改为动产质押或要求债务人提供新的担保。
3、在完成抵押登记手续后，银行应继续跟踪了解抵押物的权属、价值状况，及时办理抵押变更登记、续期登记手续，以免对抵押权实现造成不利影响。
尽管动产抵押制度的发展适应了现代经济发展的要求，有广泛的发展空间，但我国在其涉及交易安全的核心制度——动产抵押登记制度上存在着诸多缺陷，急需加以完善。在前述检讨的基础上，笔者建议可以下方面考虑对现行动产抵押登记制度进行完善：
1、根据自然属性及管理的显著差别，在立法中单独规定不动产登记制度[xix]，不动产登记规则不应再比照适用于动产抵押。对动产抵押一律实行自愿登记，统一动产抵押登记的公示效力，一律采用登记对抗主义。[xx]同时，立法上亦应明确登记机关的审查责任，动产抵押登记无公信力，登记机关的审查为形式审查，只对登记表面错误承担损害赔偿责任，同时建议取消登记机关在动产抵押登记中的行政处罚权。
由于动产种类多、数量大，为进一步降低交易风险，减轻第三人查阅登记的负担，对不实行产权登记管理的动产，规定在办理抵押登记的同时采用打刻抵押标记、粘贴抵押标签等辅助公示方式，并将完成辅助公示方式作为产生登记对抗效力的条件。当然这种辅助公示方式不适用于采用此方式会损害价值或影响使用的动产，可考虑由相关部门制定设定抵押时需采取辅助公示方式的动产的类别目录，明确适用范围。
2、根据物权变动与其原因行为的区分原则，将抵押合同的生效和抵押权的设立两个概念相分离。尊重抵押合同当事人的意思自治，抵押合同是否生效适用合同法规定，在统一采用登记对抗主义的模式下，抵押权自抵押合同成立时起生效，但未办理登记的不得对抗第三人。
3、相对统一登记机关，明确各登记机关的登记管辖范围。对有产权管理机关的动产，仍由发放权属证书的登记机关登记，但应完善相应的登记规则;对无产权管理机关的动产，规定由统一的登记机关办理抵押登记。由于在实务中，企业作为抵押人以其各类动产设置抵押的占动产抵押的绝大比重，因此，建议由工商行政管理机关作为这类动产的统一登记机关，并应改变由企业财产所在地作为登记管辖连结点的规定，由抵押企业或个人住所地工商行政管理机关进行登记，避免因动产迁移、流转而造成查阅登记的困难。
4、减少要求提供的登记申请材料，将登记内容、事项限于公式目的，即令第三人知晓抵押物上存在的权利状态，能够作为以抵押物为标的物的交易的判断依据即可。因此，应取消对债权合同及抵押合同、抵押物价值等内容的登记，只记载当事人的名称、地址，抵押物的特定信息，担保债权的种类、数额等内容即可，以便捷登记、提高效率，避免对当事人经济状况的不当暴露。
5、逐步建立全国统一的抵押登记查询网络，为潜在交易人提供一个开放的信息公示平台。在登记手续完成后，登记信息采用计算机联网的方式使各登记机关的登记信息在全国范围内互联、共享，使相对人能够低成本地获得动产的抵押信息。
当然，动产抵押作为突破传统物权制度的一种担保方式，还有许多待发展、完善的空间。笔者仅从实践中的典型案例出发，针对其登记制度进行了一些思考。动产抵押制度如何扬长避短，在我国发展成为一项完善的担保制度，仍需学者及实务工作者进行深入的研究探讨。在《物权法(草案)》的制订工作已进入提请第十届全国人大常委会再次审议的阶段，尽快丰富、完善动产抵押制度，使之成为与整个物权法相协调并具有可操作性的有机组成部分，已经显得非常紧迫。
注释：
[i] 参见高圣平：《动产抵押制度研究》，中国工商出版社2004年版，第198页。
[ii]《商业银行法》及《贷款通则》的“法律责任”章节中，都没有对银行违反抵押物的审核义务做出规定。
[iii] 在确定国家赔偿责任时，还需考察违法行政行为与损害事实之间的因果关系。如果最终银行的贷款损失数额确定，则市工商局与银行应根据各自在审查行为中的过错对贷款损失分别承担相应的责任。
[iv] 这里的“法”应作广义理解。国家机关及其工作人员的职权十分广泛，受到多层次多角度法律的约束，违反任何层次的规范，都应视为违法。参见马怀德：《行政法制度建构与判例研究》，中国政法大学出版社2000年版，第210页。
[v] 摘自北京市第一中级人民法院(2001)一中行初字第226号行政判决书。
[vi] 笔者的观点已从相关司法解释中得到印证。2003年11月最高人民法院发布的《关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释》第57 条规定，对被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的，人民法院应当做出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。
[vii] 参见《担保法》第42、第43条，《民用航空器权利登记条例》第3条，《船舶登记条例》第8、第9条，《渔业船舶登记办法》第4条、第7条，《机动车登记办法》第4条，《道路交通安全法》第121条。
[viii] 参见刘保玉：《论我国动产抵押权制度的完善》，载《中日民商法研究(第二卷)》。
[ix] 同上注。
[x] 王佚：《物权变动论》，中国人民大学出版社2001年版，第219页。
[xi] 参见高圣平：《动产抵押制度研究》，中国工商出版社2004年版，第159页。
[xii] 《民用航空法》第五条规定，本法所称民用航空器，是指除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器。
[xiii] 《海商法》第3条规定，本法所称船舶，是指海船和其他海上移动式装置，但是用于军事的、政府公务的船舶和20总吨以下的小型船艇除外。《渔业船舶登记办法》第19条规定，渔业船舶抵押权的设定、转移和消灭，抵押权人和抵押人应当共同依照本办法进行登记;未经登记的，不得对抗第三人。《船舶登记条例》第 20条仅对20总吨以上的船舶设定抵押权做出了规定;第56条第1项规定，“船舶”系指各类机动、非机动船舶以及其他水上移动装置，但是船舶上装备的救生艇筏和长度小于5米的艇筏除外。
[xiv] 梁慧星：《中国物权法研究》，法律出版社，1998年版，第892页。
[xv] 参见最高人民法院《关于适用 中华人民共和国担保法 若干问题的解释》第56条第二款。
[xvi] 例如，兰州的车辆管理所目前仍拒绝办理汽车消费贷款抵押登记。
[xvii] 参见最高人民法院公报2004年第2期，“中国银行江西分行诉南昌市房管局违法办理抵押登记案”。该案中，最高人民法院是以南昌市房管局对抵押房产及其权属证书的真伪有条件加以核对识别，而其违反职业规范，未尽必要的注意义务，为持假房产证的公司办理抵押登记手续，其违法行为与原告损失之间存在法律上的利害关系和因果关系为理由，判决被告承担相应的过失赔偿责任。
[xviii] 根据1992年颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第15条的规定，企业对关键设备、成套设备设定抵押，需经政府主管部门批准。但根据最高人民法院在《关于国有工业企业以机器设备等财产为抵押物与债权人签订的抵押合同效力的批复》(法释[2002]14号)的精神，对国有企业以机器设备设立抵押的，如无其他法定无效情形，即使未经政府主管部门批准，仍应认定为有效。
[xix] 全国人大常委会法制工作委员会2002年12月提请第九届大常委会审议的民法(草案)物权法编及全国人大常委会法制工作委员会办公室2004年8月的《物权法(草案)》均对不动产登记专设章节做出规定。
[xx] 前述《民法(草案)》及《物权法(草案)》已采纳了这种主张。《民法(草案)》第252条规定以不动产抵押的，抵押权自记载于登记簿之时起生效。以动产抵押的，抵押权自抵押合同成立时生效，但未办理登记的，不得对抗第三人。法律另有规定的，依照其规定。《物权法(草案)》第241条规定，当事人以不动产抵押的，应当向不动产登记部门办理抵押物登记，抵押权自记载于登记簿之日起生效;当事人以动产抵押的，可以办理抵押物登记，抵押权自抵押合同成立时生效，未办理登记的，不得对抗第三人。法律另有规定的，依照其规定。
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