公立医院如何规范制定章程？
《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》(国办发〔2017〕67号)规定，“各级各类医院应制定章程。”《国务院办公厅关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》(国办发〔2018〕63号)规定，“各级各类医院要按照健全现代医院管理制度的要求，制定医院章程，建立决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的治理机制，自觉接受行业监管和社会监督。”国家卫生健康委员会办公厅、国家中医药管理局办公室《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》(国卫办医发〔2018〕12号) 规定，“到2020年，全国所有医院完成章程制定工作。”但是，章程对于公立医院是个新生事物，如何规范制定，许多公立医院无所适从。笔者梳理了我国现行法律、法规、政策性文件有关公立医院章程的规定，予以归纳总结，以期对公立医院章程的制定有所帮助。
一、 公立医院章程制定的主要依据
1. 《中华人民共和国民法总则》;
2. 《事业单位法人登记条例》;
3. 《事业单位法人登记条例实施细则》;
4. 国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》(国办发〔2011〕37号);
5. 《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》(国办发〔2017〕67号);
6. 中共中央办公厅《关于加强公立医院党的建设工作的意见》 (中办发〔2018〕35 号);
7. 国家卫生健康委员会办公厅、国家中医药管理局办公室《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》(国卫办医发〔2018〕12号);
8. 中央编办《事业单位章程示范文本》(2012年5月24日);
9. 中国医院协会《公立医院章程范本》(2019年7月6日)。
二、 公立医院章程的主要内容
《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》(国办发〔2017〕67号)规定，“医院章程应包括医院性质、办医宗旨、功能定位、办医方向、管理体制、经费来源、组织结构、决策机制、管理制度、监督机制、文化建设、党的建设、群团建设，以及举办主体、医院、职工的权利义务等内容。医院要以章程为统领，建立健全内部管理机构、管理制度、议事规则、办事程序等，规范内部治理结构和权力运行规则，提高医院运行效率。制定公立医院章程时，要明确党组织在医院内部治理结构中的地位和作用。”
中共中央办公厅《关于加强公立医院党的建设工作的意见》 (中办发〔2018〕35 号) 规定，“把党建工作要求写入医院章程。公立医院章程要明确党组织的设置形式、地位作用、职责权限和党务工作机构、经费保障等内容要求，明确党委研究讨论医院重大问题的机制，把党的领导融入医院治理各环节，使党建工作要求得到充分体现。”
国家卫生健康委员会办公厅、国家中医药管理局办公室《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》(国卫办医发〔2018〕12号)规定，“章程应当包含的有关事项。医院的举办主体、登记名称、简称、英文译名等，医院的地址;医院性质(包括所有制形式和经营目的)、办医宗旨、功能定位、办医方向、创新发展目标;党建工作要求、管理体制、组织结构、决策机制、管理制度、监督机制、文化建设、群团建设;经费来源、资产属性、使用原则和管理制度，药品、高值医用耗材采购管理制度，接受捐赠的规则与办法;医院领导人员的选拔任用、聘任管理、考核评价和退出等机制;医院的分立、合并、终止及所有制变更事由，终止后资产的处理办法;办医主体、医院、职工的权利义务;医院与相关社会组织关系;章程修改的启动、审议程序，章程解释权归属，以及需要在章程中规定的其他事项。公立医院章程应当明确其履行公益性的具体要求。对于建立法人治理结构的医院，章程中应当明确法人治理结构的相关内容。”
为配合推进国家卫生健康委医院章程试点工作，2019年7月6日，中国医院协会在2019中国医院大会上发布了《公立医院章程范本》。这是国内第一个由行业协会发布的医院章程范本，共六章八十四条，详细界定了医院基本情况、外部治理体系、内部治理体系、医院员工、运行管理等各方面。
总的来说，我们认为，章程是医院依法自主办院、实施管理、履行公益性的基本纲领和行为准则。医院制定章程应当语言准确、简洁、规范，条款内容应当明确、具体，具有可操作性。但是，上述政策性文件和《公立医院章程范本》规定的章程事项并不完全一致，内容包罗万象，规定过细，严重偏离了章程的“基本纲领和行为准则”属性，可操作性不强。医院不应当求全求大，寄希望章程规定医院所有的内部管理制度，而应当先制定章程，再以章程为依据，进一步制定内部管理制度及规范性文件。
公立医院作为事业单位法人，同样应当遵守我国法律关于事业单位法人的有关规定。《事业单位法人登记条例实施细则》第三十九条明确规定，“事业单位章程应当包括下列事项：
(一)名称;
(二)宗旨和业务范围;
(三)组织机构(法人治理结构);
(四)资产管理和使用的原则;
(五)章程的修改程序;
(六)终止程序和终止后资产的处理办法;
(七)需要由章程规定的其他事项。”
中央编办于2012年5月24日印发的《事业单位章程示范文本》对公立医院章程的制定同样具有重要的参考价值。
关于公立医院的法人治理结构，《民法总则》第八十九条关于“事业单位法人设理事会的，除法律另有规定外，理事会为其决策机构。事业单位法人的法定代表人依照法律、行政法规或者法人章程的规定产生。”国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》(国办发〔2011〕37号)规定“事业单位章程应当明确理事会和管理层的关系，包括理事会的职责、构成、会议制度，理事的产生方式和任期，管理层的职责和产生方式等。事业单位章程草案由理事会通过，并经举办单位同意后，报登记管理机关核准备案。”
综上所述，我们认为，公立医院章程应当载明下列事项：
(一) 举办主体的名称;
(二) 医院的名称、地址;
(三) 宗旨、业务范围;
(四) 经费来源、开办资金;
(五) 医院的机构(党组织、理事会、管理层、监事会(如设)、职工代表大会等)及其产生办法、职权、议事规则;
(六) 法定代表人;
(七) 资产管理和使用的原则;
(八) 章程的修改程序;
(九) 终止程序和终止后资产的处理办法;
(十) 需要由章程规定的其他事项。
三、 公立医院章程的制修订程序
国家卫生健康委员会办公厅、国家中医药管理局办公室《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》(国卫办医发〔2018〕12号) 规定，公立医院按照以下程序制修订章程。
(一)已经执业的公立医院。
1.成立起草组。医院应当按照民主、公开的原则，成立由医院党委、行政领导、医院各类专业委员会负责人、医务人员代表、相关医院管理专家、办医主体和上级主管部门代表组成的起草组，开展起草或修订工作。
2.起草、修订与废止。医院起草或修订章程应当深入研究、分析医院的特色与需求，总结实践经验，广泛听取各方需求与意见，形成章程草案或章程修订案，经院长办公会讨论并提交党委会审议后，由职工代表大会通过。章程起草或修订组织负责人，应当就章程起草或修订情况与主要问题，向职工代表大会作出说明。章程草案或修订案经讨论审议后，应当形成章程送审稿，经举办主体和上级主管部门同意后，以医院名义发布，报送登记管理机关备案。接受备案的登记管理机关应当将备案的章程分送同级各相关单位。
医院发生分立、合并、终止、所有制变更，或者名称、类别、级别、办医宗旨、办医方向、管理体制变化等重大事项的，应当依据章程规定的程序，对章程进行修订、废止。
(二)新设置的公立医院。
新设置的医院申请执业登记时，应当按照《医疗机构管理条例》及其实施细则，向执业登记机关提交包括章程在内的规章制度材料。执业登记机关应当对章程送审稿的合法性、规范性以及制定程序进行审查，并于收到审核申请45日内完成审核。
章程送审稿审核不合格的，审核机关应当将审核结果和不予批准的理由以书面形式通知申请人。存在违反法律法规、超越医院职权、违反卫生健康行政部门和医院主管部门(单位)相关规定、审核期间发现医院内部存在重大分歧或有其他审核不合格情形的，审核机关应当提出时限要求医院修改后，重新申请审核。经审核合格的章程正式生效，以医院名义发布，报送登记管理机关备案。接受备案的登记管理机关应当将备案的章程分送同级各相关单位。
(三)其他情形。
试点工作开始前已经制定章程的公立医院，应当将章程报送登记管理机关备案，并抄送同级各相关单位。
四、 结语
章程是医院依法自主办院、实施管理、履行公益性的基本纲领和行为准则。依法规范制定章程，有助于进一步完善医院管理制度，建立健全医院治理体系，加强医院党的建设，加快构建权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度。
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